安徽省城市湖泊湖长制“一湖一策”实施方案编制探讨

(安徽省水利部淮委水利科学研究院，安徽 合肥 230088)

安徽省地处华东腹地，位于长江中游、淮河下游，跨长江、淮河、新安江三大流域，常年蓄水面积1km2及以上的湖泊有128个，其中不乏在市区建成区、城乡接合部或城市郊区的城市湖泊[1]。城市湖泊是城市水资源的重要载体，也是城市生态系统的重要组成部分，具有重要的资源功能、经济功能和生态功能。随着城市的发展建设，湖泊在城市中的功能定位，已逐步褪去了农业社会的给水灌溉和渔业养殖等自然功能，它们被直接纳入到城市的发展规划中，作为城市发展不可缺少的元素组成，与城市发展息息相关[2]。

城市湖泊无论是天然还是人工的，水体面积相对于天然大型湖泊要小，一般为宽浅型水域，具有浅水型湖泊的特点，且考虑到景观文化功能，湖泊水面形状怪异，湖岸极不规则，边界极其复杂。目前随着人们对城市湖泊构作“景观—亲水—生态—文化”的理念，对城市型湖泊水体的水质要求越来越高[3]；同时,国家为进一步加强湖泊管理保护工作，全面推行河长制、湖长制，不仅仅对水质提出要求，对湖泊管理保护体系中涉及方方面面均提出了明确要求。

中央《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》要求各地区、各有关部门要针对不同类型湖泊的自然特性、功能属性和存在的突出问题，因地制宜，因湖施策，科学制定“一湖一策”方案。“一湖一策”实施方案是全面推行河长制的重要抓手，是各级湖长部署、调度、考核湖泊管理保护工作的重要依据。针对城市湖泊编制“一湖一策”方案，对落实生态优先绿色发展战略，实现城市发展与湖泊保护相协调，具有重要的意义。

本文以安徽省蚌埠市龙子湖为城市湖泊代表，通过对其现状进行多方面分析，探讨了龙子湖湖长制“一湖一策”管理保护体系，并结合实际情况初步提出了“一湖一策”的主要任务、措施及建议。

1 基本情况

1.1 龙子湖概况

龙子湖是蚌埠市最大的城市内湖，位于蚌埠市龙子湖区，发源于湖南岸多条山间河流，经南北走向，至湖北岸湖面狭窄形成龙子河，最终由曹山闸控制注入淮河，湖面大致形状为扇形。集水面积140.0km2，湖面南北长约8km，东西宽450～1400m，在蓄水位17m时，水面面积8.2km2，容积0.13亿m3。

龙子湖三面环山，山水相依，湖岸曲折多变，水面纵深开阔。湖东岸有曹山、锥子山；南侧有大小多条沟渠，是龙湖发源地；西侧有雪华山、梅花山。龙子湖地文景观地质构造典型度较高，地形地貌观赏性较强，人文景观文化科普较好，随着蚌埠市城市总体规划和龙子湖总体建设规划的顺利实施，龙子湖已初步发展为具有综合性游览、休闲健身、度假功能的临城市型风景名胜区。

龙子湖南以农业灌溉用水为主，中以景观娱乐用水为主，北以渔业用水为主。根据《安徽省水功能区划》，龙子湖水功能一级区划为龙子湖蚌埠开发利用区，水功能区二级区划为龙子湖蚌埠景观娱乐用水区。依据《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002)，龙子湖水质不得低于Ⅲ类标准。2017年龙子湖水功能区代表断面龙子湖湖心大桥水质类别达到Ⅲ类，水体营养化程度为轻度富营养，现状水质总体良好。

1.2 龙子湖在城市中的地位和作用

《蚌埠市城市总体规划(2012—2030年)》提出要“着力打造特色鲜明以及宜居、宜业、宜游的现代化山水园林城市”和“保护重要生态区域”。龙子湖作为蚌埠市城区湖泊，其扇形水面是城市形象重要组成部分，风景区三峡一湖的自然景观特点，加之一定的人文景观，使龙子湖成为蚌埠市建设山水园林城市的基本要素；另外作为重要的生态区域，为保护好龙子湖生态岸线，结合城市公共设施建设，可将其打造为蚌埠未来城市面貌的集中展示区，建设成为现代化城市的高品质的生活休闲、文化娱乐、商业服务和旅游度假胜地。因此，龙子湖对于蚌埠的城市生态体系建设、城市经济发展和品位提升起到了举足轻重的作用。

1.3 龙子湖特性分析

龙子湖既是城中湖也是城郊湖。龙子湖原本位于城市边缘，随着城市的发展、规模的扩大、功能的增加和改善，逐渐变成城中人们休闲娱乐场所、重要生态景观公园。因此，龙子湖不仅受到来自城区生活垃圾和污水的影响，还会受到来自湖区南部农村的农业面源污染。

龙子湖既受地理因素限制也受自然条件限制。龙子湖周边地势低洼，集山丘区来水于湖内，源近、流短、峰高，流域内地势落差大，水流汇集速度快，水土流失现象严重，湖泊逐年淤积[4-5]；汛期受淮河水位顶托，难以排解周边地区洪涝水患，非汛期或干旱期缺乏汇流和补给水源。

龙子湖既有防洪排涝任务也有农业灌溉任务。龙子湖现已建成约20km城市防洪圈堤，多座防洪排涝闸站，初步形成了依靠城市防洪圈堤和防洪排涝闸站控制的防洪减灾体系，为城市防洪排涝提供了重要保障；南部建有电灌站提供周边农田灌溉用水[6]。

龙子湖既要满足管理保护相关政策要求，又要满足城市规划社会发展需求。龙子湖作为城市湖泊，既要满足《蚌埠市城市总体规划(2012—2030年)》中“建设山水园林城市”“构建绿地系统、山水格局”的要求，同时又需要满足湖长制中“改善湖泊生态环境、维护湖泊健康生命、实现湖泊功能永续利用”的要求。

2 实施方案编制依据与基本原则

“一河(湖)一策”实施方案要贯彻当地全面推行河(湖)长制工作方案，依据部门要求、相关规划和有关方案，结合湖泊现状、特性特征编制。

实施方案基本原则：生态优先，绿色发展；问题导向，精准施策；落实责任，部门联动；强化监督、严格考核；层层发动、社会参与。

3 湖长制管控体系确定

3.1 管控范围

依据《安徽省湖泊管理保护条例》《安徽省水工程管理和保护条例》，结合湖泊实际情况，确定湖泊的管理范围和保护范围。由此确定龙子湖管控范围为南起金家岗，北讫龙子河口，左岸10.6km，右岸10.2km，及所有入湖沟渠河口。

3.2 控制断面

充分利用和整合“水十条”的国控断面、省控断面、国家重要水功能区和省水功能区监测断面，并结合湖泊实际情况，选取和设定考核断面(点位)。另外需结合湖长制要求，设置入湖支流河口及跨界控制断面，具体可根据实际情况取舍。龙子湖管控范围内共选取4个断面，见表1。

表1 龙子湖控制断面

3.3 湖长制控制性指标体系

依据水利部印发的《“一河(湖)一策”方案编制指南(试行)》，围绕湖长制工作任务，在选择首选项的基础上，根据湖泊实际情况，另外选择可选项或新增指标。共细化控制性指标14项，其中分解落实到湖泊上的湖泊型指标8项，分解落实到相应行政区上的面上型指标6项，见表2。

表2 蚌埠市龙子湖“一湖一策”主要控制性指标

续表

4 龙子湖存在问题梳理

在城市发展过程中，由于房地产开发、工农业发展、旅游开发、不合理开发等行为，城市湖泊普遍面临着湖泊面积萎缩，破碎化严重、连通性降低，水质下降、生态恶化等一系列问题。针对湖长制六大任务，结合城市发展与湖泊保护要求，梳理出以下突出问题。

4.1 水域空间管控

龙子湖景区条例虽已明确了龙子湖管理保护范围，但由于历史原因，确权划界仍然未完全落实，致使侵占水域、与水争地等现象时有发生，相关管理部门已进行过相应清理整治行动，但仍未完全清除，湖面违章建筑仍然存在；部分旅游设施存在未批先建现象，涉湖建设项目有待进一步规范。

4.2 岸线管理保护

龙子湖原为一湖，因修建京沪铁路和胜利路被分为北湖、南湖。北湖湖岸存在饭店侵占岸线问题，此外还存在一些违法耕种问题；南湖在建项目——湖上升明月景区建设的部分旅游设施建设有待进一步规范；龙子湖湖区仍存在违法垂钓行为。水域岸线功能分区未落实，岸线管理事权不清，责任不明，缺乏统筹协调。岸线无专人管理维护，部分岸线长期存在乱占、乱堆、乱倒等现象。

4.3 水资源保护和水污染防治

蚌埠市降雨分布不均，年际变化大，多年平均降雨量为910mm，多年平均水面蒸发量为984mm，蒸发量大于降雨量，特枯年份降雨量非常少，水资源可利用量不足；龙子湖主要提供景观娱乐用水，正常情况下，用水需求基本可以满足，但在干旱年份，上游河道来水水量有限，不能满足用水需求，资源性缺水问题仍存在。

龙子湖周边区域部分排水设施尚不完善，雨污分流及截污能力有待提高，管网漏损、暴雨漫水导致部分污水汇入湖内；附近小区阳台污水排放系统缺乏有效规划，居民洗衣污水随阳台雨水管网进入龙子湖，对龙子湖水质造成一定的污染；沿岸鱼塘、果园等点源污染也对龙子湖水质造成了一定的影响。

4.4 水环境综合整治

2011—2016年蚌埠市地表水环境质量状况数据显示，龙子湖南和龙子湖中断面水体营养化指数在轻度富营养和中度富营养之间浮动，总体为轻度富营养化，水体富营养状态不够稳定。

农村人居水环境亟待改善。因历史遗留问题，部分湖区人居基础设施建设滞后，生活污水、垃圾收集处理水平较低，缺少专项规划，建设管理不统一，垃圾分类减量和资源回收利用不足，部分生活污水未经处理汇入湖体，局部湖面漂浮物及岸线垃圾较多。

4.5 生态修复与治理

龙子湖流域面积较小，自身汇流量小，降雨多集中在汛期，非汛期缺乏汇流和补给水源，水量更新周期延长，水体不能自然循环，自净能力降低，生态流量难以保障。

龙子湖底泥主要由周围水土流失冲积形成的湖积物和周边城乡排污携带的颗粒态污染物沉积物组成，因水体流动性差，逐步淤积于湖底，形成底泥。由于生产废水和生活污水的长期排放，底泥中重金属含量和磷含量均已达到一定浓度，严重威胁龙子湖的生态环境。底泥污染是龙子湖的污染内源，也是龙子湖污染的主因。

龙子湖现存湿地保存面积小，随着人类活动长期干扰和影响，湿地面积不断减少，湿地生态功能不断下降。上游东芦河和西芦河长期未经治理，植被覆盖率低，水土流失问题较严重，导致泥沙淤积，影响湖泊水体自然循环。

4.6 执法监管机制

为加强景区管理，蚌埠市人大常务委员会出台了《龙子湖景区条例》，执法履责相关问题条例虽已明确，但仍未成立相关管理部门，景区条例未完全落实，对违反景区条例的行为执法力度仍需加强。违法水事活动处置、联合执法等执法监管机制不健全，执法监管手段不完备；信息化建设滞后，执法监管信息准确性、全面性、实时性亟待提高。

5 龙子湖湖长制重点措施及建议

城市湖泊的保护在城市发展进程中逐渐受到重视，大多城市规划中都对改善城市湖泊水质、修复城市湖泊生态等提出一定要求和措施，其中不乏污染源控制、湖区底泥清淤、生态治理等手段。针对城市湖泊存在突出问题，把握可行性、实用性和有效性原则，结合已有相关规划纳入的工程，从湖长制六大任务中分别制定龙子湖管护重点措施。

5.1 水域空间管控

严格湖泊水域空间管控。严格控制跨湖、临湖建筑物和设施建设，确需建设的必须符合相关规划并科学论证，严格执行工程建设方案审查等制度。对已侵占湖泊水域的开展退地还湖、退耕还湖、退渔还湖。

5.2 岸线管理保护

加强岸线保护与节约集约利用。研究制定龙子湖岸线保护与开发利用规划，推进岸线保护区、保留区、控制利用区、开发利用区划定工作，禁止不符合湖泊功能定位的涉河开发活动。

5.3 水资源保护和水污染防治

严格水功能区监督管理。根据湖泊纳污容量和限制排污总量，严格污染物达标排放要求，制定入湖污染物削减方案；提升水功能区监测能力，对水功能区实施全覆盖监测与评价。

落实省市区“水十条”。全面排查入湖污染源，针对排查情况，落实责任主体和责任人，明确年度目标和工作任务，完善入湖排污管控机制，加强综合防治，重点强化城镇生活污水和生活垃圾治理，加强农业面源污染防治。

建立多部门联合防控机制，实现水利、环保、住建、城管等多部门联合防控，及时有效防范和处置水污染纠纷。健全合作组织机构，建立联席会议制度。

5.4 水环境综合整治

改善湖泊富营养化。实施龙子湖清淤疏浚，减少湖区氮磷物质含量，控制藻类生长；保护滨水生态岸线，打造生态湿地，发展生态农业。

农村人居环境综合整治。结合农田水利工程、中小河流治理、美丽乡村建设，持续推进农村环境保护基础设施建设，综合运用截污治污、清淤疏浚、岸坡整治、河道保洁等措施，开展农村河道综合治理。

5.5 生态治理与修复

加强水生态空间管护。全面退出人工养殖，科学实施增殖放流，发展生态渔业；推进滨水湿地植被保护与修复，减少人为扰动，增强河湖的自然恢复能力；加强河湖水系连通，积极谋划天河-龙子湖水系沟通工程；科学实施生态引调水，确保生态需水。

实施生态修复与建设工程。实施岸线整治工程，开展岸坡治理，增加岸线景观；开展绿化造林，恢复湖区南部湿地，控制水土流失；开展入湖河道生态修复，清挖淤积底泥，加强河道岸坡保护，建设入湖河口人工湿地。

5.6 执法监管机制

落实《龙子湖景区条例》中执法履责制度，尽快成立龙子湖景区管委会，明确责任主体与责任事项；完善涉湖建设项目管理、水域占用补偿和岸线有偿使用等制度体系；推进联合执法，完善行政执法与刑事司法衔接机制，建立健全湖泊管护信息公开制度、湖泊日常监管巡查检查制度，实行湖泊动态监管。

6 结 语

城市湖泊作为重要的城市水体形态和财富资源，对城市社会经济发展、生态环境改善、形象品位提升具有重要作用。在湖泊开发利用时，既充分利用城市湖泊资源，又保护城市湖泊环境，是实现城市建设与城市湖泊协调可持续发展，更是在湖泊实施湖长制的重要举措。

通过编制城市湖泊“一湖一策”实施方案并加以实施，构建职责清晰、责任明确的河湖管理保护机制，统筹推进水域空间管控、岸线管理保护、水资源保护和水污染防治、水环境综合整治、生态修复与治理和执法监管机制，既能逐步实现河(湖)长制“河畅、水清、岸绿、景美”的河湖管理保护目标，又能满足提升城市形象品位，构建城市生态系统，带动城市良性发展的需求。