绩效评价标准化的探索及应用

◎文/吴 畏 李 军 王 萌 张 亮 赵 婧

一、当前绩效评价工作现状及经验实效

现阶段天津市财政部门绩效评价工作的实施依据主要是 《天津市财政支出绩效评价管理办法》（津政办发［2012］2 号）和《天津市财政部门绩效评价工作规程》（津财督［2012］8 号），评价文书依据是 《天津市财政支出重点项目绩效评价工作文书样式》（津财督 ［2012］17 号）。按照制度规定，当前天津市财政部门绩效评价工作，是指财政部门和各预算单位主管部门根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。

十年来，我们积极探索，反复实践，总结归纳，初步确立了一整套适应天津实际的制度程序和工作模板，同时注重积累，学用结合，搭建完成了一套较为成熟的绩效评价指标体系，并与市财政局预算处、预算编审中心积极配合，协助市财政局深化预算绩效管理。

（一）评价指标设置逐步合理

通过十年的绩效评价工作实践，我们对绩效评价指标设置积累了一定的经验，先后几次制定、修改评价指标体系。2012年结合财政部《财政支出绩效评价管理暂行 办 法 》 （ 财 预 〔2011〕285号）要求，以财政部统一的绩效评价指标体系为蓝本，结合天津实际制定了天津市的财政支出项目评价指标体系，并于2017年与市财政局监督处、预算编审中心互相配合，多次进行沟通交流和深入探讨，提出详实有据的修改意见，修订了新版绩效评价文书应用于评价实践。

（二）工作程序逐步规范

通过十年的绩效评价工作实施，我们已逐步形成了较为严谨规范的绩效评价工作程序，大体为：市财政局印发绩效评价通知——检查局评价组将评价通知、自评要求送达被评价主管委局——评价组指导布置自评工作——被评价主管委局报送自评材料——评价组制定方案、指标体系——评价实施——撰写报告——与被评价主管委局、市财政预算管理处室、监督部门征求交换意见——市财政局印发正式报告——送达被评价主管委局。

（三）结合主管委局的职责逐步理顺评价关系

将评价通知送达被评项目主管委局的办公室，挂签走公文流程，确保各委局主要领导知晓绩效评价工作，并批示相关部门负责此项工作，有助于我们重点评价的开展。同时，在评价实施中注重结合主管委局的职责，调动主观能动性。

（四）明确要求强化自评

参考江苏和广东模式，根据 《天津市市级财政项目支出绩效评价管理办法 （试行 ）》 （ 津 政 办 发 〔2007〕101号）有关规定，制作了自评报告模式，并制定了一套自评表，评价组可以直观从被评单位填写的表中了解项目的基本情况、管理情况、制度情况，并且在送通知时，以评价组名义制作了 “通知附件”，对自评上报时间、质量和不配合等情况提出了明确要求，较为有效地提升了被评单位的重视程度。

（五）及时制作电子文本和数据统计

项目涉及的评价资料、现场照片、工作底稿等整理制作成绩效评价电子档案；已完成的绩效报告及时汇总归纳，有利于查找问题和总结提高。

二、实际评价工作中存在的问题

通过十年来绩效评价工作的开展，绩效管理的理念正逐渐被人们接受，绩效评价工作的影响也日渐深入人心，但目前开展绩效评价遵循的标准太过宽泛，缺乏有效的技术手段和控制措施，评价结果应用尚处于初级阶段，距离当前全面实施预算绩效管理的要求还有差距。

（一）评价标准细化不足

在绩效评价具体操作环节，评价方法单一，缺乏有效的技术手段和控制措施，科学合理的评价指标需要充实完善，目前的评价流程宏观指导意见多，具体落实方案和相关操作规程少，统一的评价标准没有建立，评价可比性不强。

（二）评价过程规范性待加强

绩效评价的质量有待提高，缺少有效的绩效信息收集系统，评价手段没有充分应用，评价结果在全面客观反映资金绩效方面不够科学，绩效评价的权威性、公正性、准确性需要增强。部分项目在评价过程中存在以被评价单位上报的自评资料作为报告数据来源，以自评资料获取相关数据及信息作为依据支撑底稿。这就导致报告及底稿数据的获取并非是经核查过的原始资料，而是由被评价单位加工的数据，说服力较差，评价结果主观性较强。

（三）评价主体格局较单一

目前，多元化的评价主体格局尚未形成，第三方评价等外部力量的介入程度不高。由于部分项目的效益并非直观效益，且由于不同项目涉及领域千差万别，对于一些专业性较强的指标打分，评价人员无法准确把握，此时通常采取的解决办法就是聘请行业专家进行测算打分。由于无系统的专家资料库及专家经费，多数情况下由被评价单位提供专家人选，这就导致专家的独立性不强，受被评价单位影响较大，评价结果的公允度也会受影响。

（四）评价结果应用尚处于初级阶段

在绩效评价结果应用上，还难以对资金使用部门和单位形成实质性约束，应用方式普遍单一，评价结果应用缺乏硬性要求，不能形成与下年预算安排紧密结合的制度安排，绩效问责和向社会公开等远未到位，评价结果得不到有效应用。由于缺乏将评价结果与预算直接挂钩的打分标准，评价结果往往是停留在反映情况、找出问题、完善制度等方面，还不能真正运用到绩效目标制定、财政预算编制上来。

三、问题产生的原因及影响

之所以在评价过程中产生上述问题，主要原因在于绩效评价工作标准化管理尚有缺失。

（一）在制度建设方面，详细的标准化操作规程不完善

目前绩效管理制度体系中宏观指导意见多，具体落实方案和相关操作规程少，预算绩效管理工作尚缺乏完善的制度规范保障。

（二）在智力与技术支撑方面，可供选择的标准化数据库较少

绩效管理数据库、行业标准值库、项目绩效等级评定库、相应的专家库和中介库建设相对滞后。

（三）在信息收集与管理方面，重视程度不够

目前，对引用数据的获取及来源无统一标准要求。无论是评价还是管理，都要建立在真实、可靠、及时、完整的绩效信息或数据的收集与管理之上，否则评价结果将失去意义。

（四）在结果应用方面，结果应用的制度体系尚未完善

由于结果应用的制度体系尚未完善，导致评价结果得不到理想的应用。此外，由于绩效评价一般属于事后性的，致使绩效情况与预算管理对接不紧，评价结果应用有一定的局限性。

2018年9月25日，国务院 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式公布，提出力争用3至5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提高财政资源配置效率和使用效益，增强政府公信力和执行力。财政部也于11月13日发布 《财政部关于贯彻落实<中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见>的通知》（财预 ［2018］167 号），提 出了具体的落实方案，并要求“抓好预算管理的重点环节”“预算编制环节突出绩效导向，预算执行环节加强绩效监控，决算环节全面开展绩效评价，强化绩效评价结果刚性约束，推动预算绩效管理扩围升级”。在当前强调绩效预算管理的大环境下，将绩效评价与预算管理更加紧密的联系起来，推动绩效评价标准化操作，提前做好项目审核工作，规范评价流程，加强评价结果应用，对于绩效评价工作的提升，提高绩效评价工作的效率，有着深远的影响，绩效评价工作的标准化操作也迫在眉睫。

四、对标准化理念引入到绩效评价工作中的探索

标准化是近代一门新兴的学科，它的形成和发展是和现代化生产以及科学技术的迅速发展密切相关，当今标准化活动早已超越了技术范围而渗入管理的各个领域中，成为既是技术工作的基础又是管理工作的基础。所谓标准化，是指为在一定范围内获得最佳秩序，对实际的或潜在的问题制定共同的和重复使用的规则的活动。麦当劳、肯德基等知名企业取得巨大成功的共同经验就在于实行标准化经营与管理。标准化作为现代管理的范畴，在我们财政支出绩效评价微观层面可以加以借鉴，具体做法为建立起一系列《规则》《标准》，使绩效评价方式、方法、内容，在不同领域不同范畴可以相互参照，甚至“克隆”或“复制”，从而大大降低工作量，提高工作效率和精度。下面将从绩效评价工作流程、指标设置、信息化三个维度来探讨如何实现或完善绩效评价工作标准化。

（一）绩效评价工作流程标准化

1.天津现行的绩效评价工作流程

图1 天津绩效评价工作各阶段工作流程图

目前，天津财政支出项目绩效评价工作实施流程是以市财政局监督处制发的《天津市财政部门绩效评价工作规程》（津财督［2012］8号）文件为依据，将整个绩效评价工作分为三个实施阶段：第一个阶段为准备阶段，主要工作为送达市财政局印发的绩效评价工作通知书、成立绩效评价工作组、收集评价相关资料、布置推动绩效评价工作；第二个阶段为初审和评价实施阶段，主要工作为审查自评材料、确定绩效评价指标体系、方法和评价标准、制发绩效评价工作实施方案、实施绩效评价、指标分析和评分；第三个阶段为报告阶段，主要工作为撰写报告、征求意见和绩效评价资料归档。各阶段工作流程图详见图1。

2.绩效评价工作流程标准化改进思考

就实施步骤而言，在工作规程颁布实施后，财政支出项目绩效评价工作均按此工作程序进行，已基本实现绩效评价工作本身的标准化操作，但随着工作的不断开展，我们认为应立足预算绩效管理的高度，将绩效评价实施过程标准化拓展为绩效评价全流程的标准化，即：绩效评价工作流程标准化=绩效目标管理+评价实施过程+评价结果应用。

绩效评价流程标准化工作应该从项目支出源头开始着手，即从项目绩效目标申报开始分项目类型进行申报。财政项目支出类型的多样性从根本上决定了项目产出和项目效益的多样性，因此分项目类型分别申报绩效目标势在必行。天津从2012年开展项目支出绩效目标申报工作，目前基本能够做到项目支出绩效目标申报工作全覆盖，但在以往的绩效目标申报工作中多数项目仅能简要的说明项目内容和实施周期等，对于项目预期的产出和效益往往提及甚少，绩效目标设置不明确、不合理情况普遍存在。为解决上述问题天津从2018年已经开始尝试启用新的项目支出绩效目标申报模板，新模板中将现有的财政支出项目按照支出方向不同分为：基础设施建设类、信息系统建设类、办案执法业务类等18类，分别申报项目的产出和预期产生的效益情况。分门别类的进行绩效目标申报不仅为财政资金精准使用、精细管理提供了新的方法，更是为后续绩效评价的开展打下了坚实的基础。

在注重绩效目标申报标准化的同时，还应对绩效评价结果应用实施标准化操作。就以往经验而言，往往是就评价论评价，每次工作的终结就是绩效报告的完成，至于评价结果如何反馈并服务预算，我们缺乏统一标准。而绩效评价，其最重要功能却是评价项目效果，服务预算安排，这正是我们在工作中缺失的一环，往往是评价结果得不到理想的应用。因此，我们的标准化操作应完善这一环节，要建立项目绩效结果与预算安排挂钩机制并将其制度化，真正实现与绩效评价结果挂钩。

（二）绩效评价指标体系标准化

评价指标是绩效评价工作最重要的环节之一，是绩效评价的核心所在，关乎评价工作成败。

1.天津现行的绩效评价指标体系

目前使用的绩效评价指标体系模型是财政部下发的绩效评价指标体系模板，结合天津市财政系统多年项目支出绩效评价工作经验基础上总结制定的。此套指标体系分为投入、过程、产出、效果和自评五个评价维度，并对每个维度设定了一系列相同的共性评价指标并赋予较为固定的分值权重。这套绩效评价指标体系模型在我们绩效评价中发挥了重要的作用，但是它也存在一定缺陷。由于指标体系过于固定，使其运用于不同项目或相似项目不同实施阶段时不能有效体现出差异化，使评价结果缺乏相对的公允性。

2.绩效评价指标体系标准化改进思考

在前文提及的绩效评价指标体系模型均为相对固定模型，而新型绩效评价指标体系模型将探讨打破这个固有模式的可能性，即绩效评价指标体系模型二维展开改进：首先按照评价阶段将项目分为事前评价、事中评价和事后评价；第二按照项目绩效目标申报表中列示的类型将项目划分为基础设施建设类项目、信息系统建设类项目、办案执法业务项目、科技研究类项目等不同类型，将二者取交集，得出绩效评价指标体系模型二维展开，详见表1。

在此列表中，每个交点处形成了一个指标体系模型，并在这里标明了此处绩效指标设计中的重点内容。如指标A1为基础设施建设类的事前评价，我们在这个项目指标体系设计上，应侧重于项目的设立是否合规，论证是否充分，手续是否完备，资金是否落实等方面；再如模型C4为科技研究类的后评价项目，在这个项目指标体系设计上，应侧重于项目的研究成果是否实现等方面。通过对绩效评价指标体系的二维展开，我们可以将评价项目类型进行精准定位，通过具有针对性指标体系模型的设置，在保证标准化操作的同时，提高评价指标设计精度。

（三）绩效评价信息化标准化

目前，天津绩效评价信息化还属空白，此前我们也曾与一些软件公司就绩效评价工作软件进行过接触，但未形成成果。天津每年安排绩效评价项目仍停留在人工操作，每个项目绩效评价档案仍为纸质材料。我们认为此种形式不利于绩效评价工作的归纳总结和数据汇总。当前大数据时代，如何利用好信息技术是提高我们工作效率的关键。因此，我们认为应尽快建立起绩效评价信息系统，每评完一个项目，将该项目的数据资料输入信息系统，将评价指标进行归集，将评价结果进行分析，将评价数据进行储存，这样对于我们的绩效评价工作意义重大。对于绩效评价信息系统标准化，我们认为应实现以下功能：一是能够进行项目信息录入、各步骤文书的自动生成；二是能够进行绩效评价指标的自动推送、选取、修正和自动计算；三是能够进行同类项目数据比对、同行业数据分析。当然，这套信息系统的建立不是一蹴而就的，是需要我们在实际工作中不断完善和探索。绩效评价信息系统建立后，可有效促进绩效评价工作的开展，大大提高工作效率和评价结果公允性。

表1 绩效评价指标体系模型

在目前绩效评价相关的各项政策、制度、依据尚待完善的大背景下，引入标准化的概念可以提高绩效评价的公允度，降低评价过程的自由度，让评价结果更有说服力，使评价结果的应用更有公信力。在此我们提出的绩效评价标准化的一般模型为：绩效评价评价标准=绩效评价工作流程标准化+绩效评价指标体系标准化。将标准化的理念融入绩效评价工作中将更容易推广、更容易被接受、更容易发挥更大的效能，达到事半功倍的效果。

第一，绩效评价工作流程的标准化能够把分属不同部门的、分布在项目管理不同阶段的工作进行有效衔接。绩效评价工作流程标准化可以为项目申请之初的绩效目标申报、项目完成后的绩效评价考核以及后续的评价结果应用之间搭建起桥梁，实现了三者有效连接，真正意义上实现了财政预算支出的闭环管理。

第二，绩效评价指标体系的标准化把工作分解的更加具体、有效。绩效评价指标体系的标准化让绩效评价的工作内容能够将工作层层细化，落实到每个环节、每个参与者，使之各司其职，分工协作、责任到人。定量打分、定性分析、财政部门打分、行业专家发表意见等分工更明、责任更清。

第三，标准化的绩效评价工作实现了过程和结果并重。我们目前开展的绩效评价工作是结果导向，而标准化的绩效评价工作流程是过程控制、全程管理，不光促使项目承担单位由完成任务“做得完”的心态转变为追求精益求精 “做得好”的理念，更能通过绩效评价结果的有效应用来达到运用预算手段实现管控的目标，并通过持续的绩效改进，保证项目后续绩效目标的达成以及整个预算管理体系的良性运转。

将标准化的理念融入到绩效评价的全过程是一种以绩效评价为载体，以标准化管理为突出特点的全面系统、流程科学、高效权威的绩效评价工作新模式。在这套模式中，标准化管理为绩效评价工作提供更严密的节点控制规则，赋予了绩效评价结果更多的横向可比性，为管理者提供了更强、更可靠的决策依据。