县级土地利用总体规划实施保障措施研究——以六安市裕安区为例

胡晓峰

摘要    本文阐述了土地利用总体规划实施保障研究的意义，分析了六安市裕安区本轮土地利用现状、特点，并从法律、行政、经济、技术和社会5个方面提出了规划实施保障措施，以期为六安县级土地利用总体规划实施提供参考。

关键词    土地利用总体规划;实施保障措施;安徽六安;裕安区

中图分类号    F301.2         文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）13-0257-02                                                                                     開放科学（资源服务）标识码（OSID）

所谓土地利用总体规划，实际就是规划和实施相结合的具体过程，既要制定详实、明确可行的规划方案，又要分析其可行性。研究土地利用总体规划实施保障措施、判断规划实施能否取得实质效果，不仅是编制土地利用总体规划的重要环节，更是落实土地规划实施的重要保障[1-2]。因此，研究土地利用总体规划实施保障措施有利于土地利用总体规划更好地实施，其研究意义非常重大。

1    本轮裕安区土地利用现状

2014年末，裕安区土地总面积190 794.71 hm2。其中，全区农用地总面积147 294.51 hm2，占土地总面积的77.20%，包括耕地面积85 299.74 hm2、园地面积1 342.23 hm2、林地面积 42 407.82 hm2以及其他农用地面积18 244.72 hm2;建设用地总面积34 836.82 hm2，占土地总面积的18.26%，包括城乡建设用地面积31 145.06 hm2（其中，城镇工矿用地6 044.55 hm2、农村居民点用地25 100.51 hm2），交通运输用地面积2 016.44 hm2、水利设施用地面积943.28 hm2及其他建设用地732.04 hm2;其他土地总面积8 663.38 hm2，占土地总面积的4.54%，包括水域面积7 784.45 hm2、自然保留地面积878.93 hm2。

2    土地利用特点

2.1    农用地利用类型多样性明显

裕安区位于安徽省西南部，地处亚热带与暖温带交接地带，在土地资源利用上明显具有过渡带特征，土地利用类型也具有多样化特点，地理结构分层明显。在农用地中，耕地所占比重最大，占全区土地总面积的44.71%，其中水田占耕地总面积的76.59%;园地占全区土地总面积的0.70%;林地面积占全区土地总面积的22.23%，农用地利用类型多样性明显。

2.2    土地资源利用区域性明显

在地貌类型上，该区域呈现多样化特征，可利用的土地分布差异很明显且较为集中。裕安区所辖乡镇主要形成3个开发区域。一是北部岗畈综合开发区，辖固镇、罗集等8个乡（镇），这片区域地势平坦、交通便利、大部分田块都连片集中，适合建设高标准农田，人均耕地占有率高，区域面积内河塘较多、面积占比大，有利于农、林、牧、副、渔综合开发;二是中部丘岗粮、油开发区，该区辖西市、鼓楼等6个乡（镇、街道）;三是南部低山林、栗、茶开发区，本区辖石婆店、独山等6个乡（镇）。总体来看，裕安区属山地地貌，人均耕地少，林地比重较大，土壤肥沃，在发展林、栗、茶等产业方面具有一定优势。

2.3    农村居民点分散，节约集约利用程度较低

2014年底，全区农村居民点用地面积达25 100.51 hm2，占全区土地总面积的13.16%，占全区建设用地总面积的72.05%。农村居民点呈现点多面广的特点，居住相对分散，缺乏科学规划;人均农村居民点用地达290.45 m2，远高于国家规定农村居民点人均用地标准150 m2的控制上限，节约集约用地挖潜潜力巨大。

3    新一轮土地利用总体规划实施保障措施

3.1    法律措施

一是将规划纳入法律的范畴，提高土地利用总体规划的法律地位，树立规划的权威性和规范性，凡是涉及土地利用规划的，必须做到有法可依、有法必依[3]。未经相关部门批准，私自调整规划的，审批部门不予审批，并追究其相关法律责任。二是必须严格按照要求和程序执行总体规划，坚持以规划为主线的原则，让土地利用和管理有法可依。各项土地利用活动和其他规划必须以土地利用总体规划为纲，不允许任何部门和单位随意改变规划。对私自修改规划、违反规划批地和用地的，相关部门依法严肃查处。

3.2    行政措施

一是实行规划实施目标责任制，增强各级行政部门严格土地规划的意识。在规划实施过程中建立共同责任制，同时建立领导负责制，将土地规划实施管理的绩效计入每年领导年终考核，相关政府部门同时也要履行相应的规划实施责任。根据各项调控指标落实总体规划，严格规划耕地保有量、基本农田面积、建设用地规模、土地开发整理补充耕地等刚性指标，并将规划成效作为业绩指标进行考核，若达不到考核标准，对相关单位提出批评并加以处罚。二是强化土地利用计划调控。严格按照法律对土地利用年度计划进行约束性管理，只有先从相关部门取得各类建设用地的计划指标，然后才能取得审批文件，严格按照指标和规划用地，相关部门要监管和考核土地利用年度计划的执行情况。三是完善土地节约集约利用机制。建立节约集约利用土地共同责任机制，加大土地利用年度计划和规划管理力度，合理布局产业发展和结构调整;加强建设用地总量调控，重点优化城镇用地内部结构;充分挖掘存量土地潜力，创新旧城改造制度;加大闲置土地处置力度，着力挖掘城市内在潜力;结合乡村振兴建设，引导和规范农民建房，以城乡统筹为抓手，着力提高建设用地节约集约利用水平。

3.3    经济措施

一是提高对耕地保护的资金投入，力争取得上级部门的资金支持，成立土地开发整理基金，专项专款用于保护耕地和土地开发整理;将土地开发整理与扶贫开发、农业综合开发、移民安置、乡村振兴等涉农项目整合，争取获得“一加一大于二”的积极效果;按照“谁投入，谁受益”的原则，积极探索开放性开发整理、经营性开发整理和股份制开发整理方式，鼓励社会投入和農户投资投劳，促进土地开发整理产业化、市场化和规范化;开设耕地开垦专项账户和基本农田保护与建设专项账户，加大土地复垦整理力度，提高耕地的地经济效益、生态效益和社会效益。二是逐步建立和完善经济运行机制，促进土地资源市场化，同步建设好市场竞争机制、价格机制和供求机制，强化市场管理的作用，稳定土地市场发展，发挥市场配置在土地资源的基础性作用。进一步加强划拨用地管理，严格控制划拨用地范围，逐步扩大国有土地有偿使用范围，积极推进土地资源的市场化配置和管理。

3.4    技术措施

一是建立土地规划管理信息系统。利用“3S”技术对土地规划实施情况进行动态监测和跟踪管理，逐步实现土地规划基础数据的信息共享和更新建设，提高基础性和公益性规划信息的社会化服务水平。二是建立规划实施评价指标体系。建立各类建设用地的节约集约利用调查与评估机制、土地利用规划实施反馈与调控机制，适时评价规划实施情况，确保土地资源利用的合理性和区域经济社会发展的可持续性[4]。

3.5    社会措施

一是广泛听取群众意见，征求专家意见，做出科学的规划决策。坚持“政府主导、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，科学统筹安排各项工作，让群众参与决策，让专家提出意见，提高规划决策的科学化和民主化水平[5]。二是加大宣传力度，建立健全公众参与机制。在规划过程中，采取灵活多样的方式，加强公众参与，广泛听取群众意见，让规划的决策更加公开和透明化，从而在一定程度上保证规划的合理性和科学性。待规划方案形成后，采用听证、公示等方案，接受社会各界的意见，检查规划的合理性和可操作性。规划方案取得相关部门批准后，借用各种媒体等渠道对规划内容和意义进行充分宣传，增强公众的规划意识，让科学用地、节约用地的意识深入人心，同时也让公众全程参与规划并监督规划的实施。

4    参考文献

[1] 廖和平，文森，谌海.土地利用总体规划实施难点及对策分析[J].西南师范大学学报（自然科学版），2003，28（6）：974-977.

[2] 田燕，马军成.土地利用总体规划实施保障措施研究[J].安徽农业科学，2011，39（27）：16955-16956.

[3] 师秀峰，苏日娅.浅谈土地利用总体规划实施管理的保障措施：以内蒙古自治区土地利用总体规划为例[J].内蒙古科技与经济，2008（22）：383-385.

[4] 孟梅，蒲春玲，白蕾，等.县级土地利用总体规划实施保障措施研究：以新疆伊宁市为例[J].安徽农业科学，2008，36（3）：1209-1211.

[5] 臧俊梅，王万茂.第三轮土地利用规划修编中规划实施保障措施的研究[J].规划师，2006（9）：8-10.