农民参与农田整治的客观影响因素分析

胡晓峰

摘要    本文分析了影响农民参与农田整治的客观原因，认为传统文化环境和制度环境两大因素对农民参与农田整治有重要影响，需要在农田整治时引起重视。

关键词    农田整治;农民参与;影响因素

中图分类号    F323.211         文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2019）13-0255-02                                                                                     开放科学（资源服务）标识码（OSID）

长期以来，在基本农田整治管理模式之中仍然坚持传统的行政管理模式，坚持“长官意志或者专家至上”的原则，普遍将农民群体作为政策的接受者和输入者，忽略了农民在政策中的主体地位，导致农民的参与意愿不能得到有效激发;部分农民的合理权益受损后得不到合理的诉求，既影响了农田整治项目的长期效益，也损害了政府在群众中的良好形象。

从现实需要来看，农田整治需要农民参与，让有参与意愿的农民参与进来、让参与意愿不强的农民重新燃起参与的激情，是使基本农田整治规划更加科学、项目实施更加顺利、项目后期管护更加长久、项目效益长期发挥的重要保证。本文从传统政治文化环境和制度环境等方面对农民参与农田整治的影响因素进行分析、归纳、总结，以求对症下药，引导、鼓励农民积极参与到农田整治项目中，使基本农田整治能够达到预期效果。

1    影响农民参与农田整治的客观原因

1.1    传统政治文化环境的影响

1.1.1    传统政治文化环境导致了政府集权和官本位思想。高度集权的行政模式使地方政府在农田整治管理中占有绝对优势，农田整治项目开展的决定权在当地政府;农民在决策过程中处于劣势，只能被动地接受。官本位思想导致农民被排除在政府管理之外，农民的参与作用被忽视。在这样的思想理念影响下，农民无法参与到农田整治过程中，信息获得少而滞后，意见和建议也没有通畅渠道反映。农田整治的立项选址、规划设计、具体实施、验收管理和后期管护都是政府在唱“独角戏”，政府在农田整治过程中扮演决策者、执行者和管理者多種角色，把农民排除在项目建设和管理之外。项目实施和管理过程中的其他利益相关者都会对政府或者对上级负责，把政府和上级意图放在首位，当政府或者上级的意图与农民的意愿发生偏差时，往往牺牲农民的利益。于是，部分基层干部会采用封锁消息甚至欺骗的手段迫使农民按照他们的意图开展工作;即使有农民参与，也由于无法获得充分有效的信息，导致其权益得不到充分尊重，使参与流于形式。

由于官本位思想的存在，政府机构在农田整治公共管理事务中处于特殊地位，很容易导致部分干部在行使职权时或多或少地谋求一些私利，如在农田整治涉及农民土地占用和拆迁补偿时降低补偿标准甚至不补偿，损害了项目区农民的利益;或者采取多种手段来阻止农民参与，如封锁项目消息、提高农民参与成本、设置参与壁垒等。行政机构的内部约束规范不健全、外部制约机制又不完全有效，使行政管理方式不规范，害怕农民参与。农民参与的一个重要障碍来自这种价值选择上的困境[1-2]。

1.1.2    传统政治文化环境压抑了农民的个性追求，致使其参与意识淡薄。参与权利的强弱，往往取决于传统文化的价值取向。由于我国的传统文化是以“儒家文化精神”为理论基石，其在国家“大一统”“天下兴亡匹夫有责”“仁义礼仪”等方面起到了一定的积极作用，但是其推崇的“王权至上”“臣民意识”等导致人们积淀了“权威崇拜”的政治思想，认为自己不可能对社会政治产生影响，只有顺从和依附权威。在长期的思维定式之下，民众的政治意识严重缺失，对当代民主社会进步也产生了一定的消极影响[3-4]。在农田整治管理环节之中，多数农民受传统文化的深远影响，认为农田整治与自己无关，表达的建议和意见政府也不会采纳，在表达意愿和维护权益方面顾虑重重，普遍缺乏参与的热情和积极性。

1.1.3    传统政治文化环境致使规划机构和施工企业的角色错位。目前，我国农田整治项目的管理是由政府主导，农田整治的规划目标和实施效果是通过规划机构和施工企业转化而成。从角色扮演来看，规划机构和施工企业是政府和当地农民的中间协调者，一方面因与政府机构的亲密交流，能为政府决策和管理提出合理的建议和意见，有时可以利用其掌握的特有专业知识引导政府顺利开展工作;另一方面，又能与农民无缝隙对接交流，能够第一时间掌握农民的最迫切需要，体现了一定的社会公益性。然而，从现有的农田整治规划和实施来看，规划机构和施工机构习惯地认为自己是政府的代言人，唯“政府”是从，对政府负责，而忽视规划和实施的公平公正性，甚至有的规划机构和施工机构还认为，农民参与会限于无休止的争吵，浪费规划和具体施工时间，影响项目进度。因此，规划机构和施工机构不重视农民参与，全靠技术方法解决问题，缺乏维护农民公共利益的意识，从而不可避免地会使农田整治项目成为少数利益集团谋利或者带有倾向性意图的手段。农田整治项目服务于社会大众且具有一定的社会公益性，不能以某个利益集团价值为衡量标准，农田整治项目如果不能代表农民的公共利益也就失去了项目本来存在的意义[5]。

1.2    制度环境的影响

1.2.1    我国农田整治项目管理缺乏公众参与程序化和法定化的制度安排。制度的一个重要特点就是需要程序化，不能朝令夕改。程序化是保障农民参与农田整治立项、规划设计、实施管理、验收和项目后评价等各阶段的一个不可缺少的因素。目前，我国在农田整治中农民参与决策过程有2种可以利用的正式渠道。一是人民代表大会和政治协商会议，人民可以通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策过程;二是党和政府开设的来信来访、村民代表大会、村民座谈会和问卷调查等渠道。前者是间接参与，对农民参与的要求较高，一般普通农民参与也较少;后者是直接参与，也是目前最常见的农民参与，但仍过于形式化，无实质性的效果[6-7]。

1.2.2    对农民参与农田整治决策没有明确的法律规定。从我国土地管理立法现状来看，立法只注重農田整治工作的实施和开展，对农民参与农田整治决策没有明确规定;只是近10年以不同文件和政策强调项目开展时需要农民参与，但政策文件的法律力度不够，没有强制性，导致各地开展工作时随意性很大。是否执行农民参与农田整治项目政策，成为当地政府自由裁量权范围之内的事情，容易造成农民参与权利的缺失[8-9]。此外，我国的农田整治项目管理模式是政府强制实施、农民被动参与的单一管理模式，也容易造成农民的合法权益被侵害，部分行政主管部门或管理人员为了“图省事”或者谋取不当利益，回避农民参与。

1.2.3    当前的政务信息公开制度也不能完全满足农民参与的要求。现阶段，政府在农田整治立项、规划设计、实施管理、验收和项目后评价过程中占据主导地位，政府的公务信息公开程度直接决定着农民参与的程度。尽管《中华人民共和国政府信息公开条例》对政府信息公开的范围、方式和程度都作了具体的规定，一些政府部门也结合实际情况出台了相关的政府信息公开制度，但是在工作中仍然存在以下4个方面的情况。一是信息量的不对称性，一方面政府部门公布的信息与实际需要公布的在量上不对称，另一方面政府部门公开的信息量与农民需求的不对称;二是信息公开时效的滞后性，包括信息时间滞后和内容滞后2个方面，前者表现为信息公开不及时，后者表现为信息公开的内容陈旧、过时而又不及时更新;三是既成事实性，即在事情发生后公布事项相关结果或者是将决策结果直接告知相关者，这种信息公开其实是排斥公众参与;四是缺乏互动协调性，主要表现为过程参与者之间缺少协调互动或者是协调互动效果较差。正是因为这种政务公开仅是以公开为主要内容、以告知为主要目的，其特征是单向性、不具有互动性，实质上是一种处于告知和咨询的参与初级阶段，与真正的公众参与还有一定的差距[10-11]。

1.2.4    我国农村集体土地产权不明晰限制了农民参与力度。一是农村集体土地所有权主体不明晰。农村集体土地所有权是指农村集体土地所有者所拥有的、受国家法律保护的占有权、使用权、收益权、处分权等排他性专属权利，所有权的主体具有确定性和唯一性。《宪法》《土地管理法》《土地承包法》等法律均明确规定农村集体土地归农民集体所有，但并未明确规定这个集体到底是指哪一级。法律上的农村集体所有，实际上是集体成员共同所有，但是集体经济组织成员是一个处于不断动态变化的概念，致使农村土地所有权主体变得虚位。由于产权所有者整体性特征，多数农民会产生“搭便车”的心理，希望自己不参与、不付出劳动，坐享别人的成果。农村集体土地所有权主体不明晰也使农民难以把握自己的土地权利，对非自己承包的农田或土地整治工程漠不关心，认为与自己的利益无关，不愿意参与其中;有的是参与时给予的意见和建议不具有整体性和合理性，这就是项目出现“断头路”“畸形沟渠”的最主要原因[12-13]。二是农村集体土地承包经营权限制了农民参与积极性。农村集体土地承包经营权是指农村土地承包人对其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。《农村土地承包法》规定：“耕地的承包期限为30年”。没有农田所有权的农民不愿意花费太多的时间、精力关心农田的长期发展，在一定程度上限制了农民参与农田整治发展的事项。虽然习近平总书记在十九大报告中提出“实施乡村振兴战略”，明确“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年”，但农民的思想观念不会即转改变，因而农民参与的积极性仍然不高。

2    对基本农田整治农民参与工作的启示

根据上文中对影响农民参与基本农田整治因素的分析可以发现，传统文化环境和制度环境2个客观因素对于农民参与基本农田整治过程和结果具有重要影响力。因此，在农田整治实际过程中，需要结合当地实际情况和民情具体问题具体分析，针对性地选取最佳方案并加以实施，从而达到事半功倍的效果[14-16]。

3    参考文献

[1] 许霞.我国惠农政策执行研究[D].湘潭：湘潭大学，2011.

[2] 田北海，王彩云.民心从何而来？：农民对基层自治组织信任的结构特征与影响因素[J].中国农村观察，2017（1）：67-81.

[3] 张倩秋，曾秀兰，谭靖.村级组织政策执行力调查与思考：以农村新型合作医疗政策在广州市白云区神山镇的实施为例[J].南方农村，2014，30（7）：71-75.

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[5] 袁浩斌.高标准基本农田建设中利益博弈分析[D].广州：华南农业大学，2016.

[6] 信桂新.山地丘陵区土地资源流动与整合机制研究[D].重庆：西南大学，2016.

[7] 吴诗嫚.农地整理过程中利益协调机制研究[D].武汉：华中农业大学，2014.

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[10] 刘向东.基于利益相关者的土地整理项目共同治理模式研究[D].北京：中国地质大学，2011.

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[14] 谢雪群.农地整理过程中农民利益表达机制研究[D].武汉：华中农业大学，2013.

[15] 孙钰霞.重庆市土地整理可持续发展评价[D].重庆：西南大学，2012.

[16] 张黎.重庆市推进城乡统筹发展的土地整模式研究[D].重庆：西南大学，2008.