城中村拆迁过程中的利益相关者分析——以山西省太原市Z村为例

梁振华,呼丽荣

(山西大学 哲学社会学学院,山西 太原 030006)

伴随城市化进程的加快,城市的不断扩张占用了大量位于城市边缘的农村土地,大批来城市务工的流动人口为了追求较低的生活成本而聚集于此,城中村村民在土地和房屋租金收益的刺激下,利用一切可以利用的地方修建出租房[1],城中村应运而生。大批流动人口涌入城中村,致使城中村成为“黄、赌、毒”聚集地,环境脏、乱、差,各种违规建筑比比皆是,衍生出治安、交通、卫生等一系列相关问题。[2]为改善城中村的生活条件,使城市更好地发展,全国各地纷纷掀起城中村拆迁改造的浪潮。

学者从不同视角对城中村拆迁改造过程进行了分析，提出了不同的见解。然而,已有研究大多是对城中村拆迁改造整体过程的宏观分析,微观的案例研究却不多见。本研究在实地调研的基础上,从利益相关者的角度,剖析了在还未引入开发商时,城中村拆迁过程中政府、村干部与村民之间的多元利益关系。利益相关者是指在参与分析中,把所有与区域有关或感兴趣的个人、团体和机构统称为发展的利益主体。[3]本文选取山西省太原市Z村作为案例地点,通过对Z村拆迁过程的实地调查,分析了城中村拆迁过程中政府、村干部与村民之间的互动与策略。

一、研究地点与研究方法

自2003年起,太原市就踏上了城中村改造的漫漫征途。太原市政府成立了城中村改造工作协调领导小组,并出台了一系列相关的政策及文件[注]例如2003年颁布了《太原市城中村改造试行办法》、2013年颁布了《太原市人民政府办公厅关于优化城中村改造审批流程的通知》等。,进一步规范了城中村改造的制度及程序。太原市政府结合实际情况,实行政府主导下“一村一策”的改造模式,各城中村根据村中具体情况制定符合本村的改造方案,实现城中村改造的顺利过渡。2013年,太原市政府确定了173个城中村,到目前为止,完成拆除和正在拆除的城中村数量为131个,未拆迁的有42个,计划到2020年前,完成全部173个城中村改造任务。[4]

Z村位于太原市西南方向,属太原市W区S街道的辖区。现居住162户,计768人,其中,60岁以上老人83人。土地包括南山和北山地区,南山土地共计612.81亩,其中,发证面积303.5亩,未发证和与太原Y厂有争议土地面积189.01亩(宅基地拆除125亩，Y厂剩余64.01亩),北山土地约300余亩。Z村的住房大部分是1979—1995年间建造的平房和部分小二楼,主要分为旧村和新村两部分。村民宅基地共117处,占地约130余亩,原村民旧村房屋70余处,占地约15亩,村集体公建约7.5亩,临时建筑40.5亩(包括村民及集体土地上的建筑)。城中村拆迁改造之前村民的收入来源主要是种地、打工及出租房屋。

Z村于2016年被列为城中村改造重点村,由此开始了城中村拆迁改造工作。笔者于2017年7月在太原市Z村进行实地调查,并于2018年8月进行了回访,主要通过参与观察与访谈的方式收集资料,搜集了包括2016年1月通过的《关于Z村划定城中村改造用地的通知》、2016年3月通过的《Z村改造拆迁补偿安置方案》等一手资料,并对Z村村干部、党员代表、村民代表及村民共计18人进行了深度访谈。

二、Z村拆迁过程中的利益群体分析

城中村拆迁改造是一个涉及面广、涉及主体多、涉及政策繁的复杂过程,不是一蹴而就的。拆迁过程包括参与者与非参与者,由不同的群体组成,有不同的担忧与期望(见表1)。

数据来源:太原市Z村城中村实地调研访谈资料

在城中村改造过程中,外来流动人口尽管有着自身的利益诉求,希望继续在城中村居住,降低生活成本,以更好地在城市立足,却几乎没有话语权,不能影响政府的拆迁决策,也不能影响村民是否拆迁的选择,故此不作深入研究。本文主要关注利益相关者即政府、村干部及村民之间的互动与策略。

(一)政府下达拆迁政策,村干部组织宣传,村民观点不一

国务院发展研究中心的研究表明,全国各市土地出让金平均约占地方财政收入的60%。[5]政府通过拆迁将土地收归国有,再向开发商出让土地使用权获取财政收入。城市发展状况是地方官员政绩考核和政治升迁的最主要指标。[6]在土地财政的利益驱动下,城中村改造在全国遍地开花。

2016年1月,太原市W区政府下达了《关于Z村划定城中村改造用地的通知》,Z村被列为城中村改造重点村,加入了拆迁改造的行列。作为地方的政治精英,村干部的参与对拆迁工作的顺利开展有很大关系,凭借他们在村庄的影响力,一般情况下可以左右或是影响村民的决定,因此地方政府需要依靠村干部的力量完成拆迁工作。[7]为推进Z村改造的进程,W区政府及时组织成立了整村拆除改造指挥部,并下派有能力的领导干部驻村指导,协助村干部完成城中村拆迁的任务。

在接到W区政府的拆迁政策后,Z村村干部迅速投入拆迁工作中。首先,他们对全村人口、土地、宅基地、房屋等进行了统计,经过一个月的努力,完成了前期摸底工作。为更好地向村民传达拆迁政策,Z村村干部及时展开宣传工作。将印有“搞好整村拆除,建设新型社区”等宣传语的条幅悬挂于村口及人群密集的地方,还向村民发放拆迁政策的单页。村委副主任A说:“当时为了使村民了解城中村拆迁政策,还建立了QQ群、微信群,将全村村民拉进同一个群,使村民及时了解拆迁的政策信息,也方便村民与村干部之间交流沟通。”通过多种形式的宣传工作,使村民进一步了解了城中村拆迁改造的规定。

对村干部而言,作为基层管理者,城中村拆迁是上级下达的任务,需要协助政府顺利完成拆迁,当好政府代理人的角色;作为村民选出来的代表,长期生活在同一个村庄,村干部需要处理好与村民的关系,并得到村民认可,当好村民当家人的角色。同时,村干部作为“理性人”,也是被拆迁者,还需为自身争取利益。因此,村干部集政府、村民及个人利益于一身,在多元利益需求之间寻求平衡,并同时扮演着多重角色。[8]

尽管村干部通过多种方式对拆迁改造进行了宣传动员,然而,村民基于自己的家庭经济、人口、社会等状况对这一决策有不同的反应,同意拆迁的各有各的顾虑,不同意拆迁的有不同的担忧。但作为一个理性的“经济人”,村民实际关心的是拆迁过程中的切身利益,换言之,能够获得多少拆迁补偿。因此,尽可能维护自身利益,获取最大化的拆迁补偿成为其行为的基本出发点。[9]

对部分老人来说,他们在听到拆迁消息之后明确表示自己不愿意拆迁。村庄作为他们祖辈生活的地方,骨子里传统思想观念严重,不愿改变现有的生活方式,对拆迁产生了抵触。一位七十多岁的村民A说,自己世代生活在这里,房子也都是祖上留下来的,一下子拆了也舍不得,而且住了这么多年都习惯了,不想再折腾,搬到楼房里去,担心自己无法适应新的环境。老人的担心不无道理,他们面临农村生活方式向城市生活方式的转换,同时固有的熟人社会关系网面临着断裂的可能,对于未来生活的不确定让他们产生了抵触拆迁工作的情绪。

一部分村民不同意,是由于他们拥有长期收入来源的出租房,担心拆迁之后失去未来长远的收入。就像村民B所说的:“我每年的收入来源就是出租房,也不用出去打工,每天就是帮忙解决租客水电、下水道等问题就行了,拆迁虽然可以获得眼前的利益,但如何解决以后长远的生活问题？”众所周知,租金收入构成城中村居民最重要的收入来源。在村庄改造以后,村民面临生计模式转换的困境,他们如果无法在城市找到收入可观的工作机会,其生活水平便面临下降的风险。换言之,拆迁之后的再就业和完善的社会保障系统是他们关注的焦点。

有村民虽然表示愿意拆迁,但由于其“人治”思想根深蒂固,对拆迁工作存在不信任,很多村民担心自己利益受损。村民C说:“我担心房子拆了之后,村委会的补偿承诺是否会兑现,拆迁过程中会不会存在‘暗箱操作’,村干部会不会利用职务便利,为自己谋取私利,从而损害我们的利益。而且,安置房也不知道何时才能建好,是不是像他们所说的三年之内就能住进新房。”村民C所担心的问题,也是很多村民所担心的问题,其核心是对村干部与开发商的信任问题。在现实生活中,农村基层干部利用自己的职务之便为自己谋利的行为屡禁不止,一定程度上造成了干群关系紧张,并导致村民对村干部的不信任。而在安置房方面,不同开发商可能基于各种各样的问题无法按时完工,从而导致拆迁户上访的事件屡见不鲜,所以他们的担心也不无道理。

还有一些村民则表示愿意拆迁,他们认为拆迁是好事,拆迁之后可以改善现在的生活环境。村民D认为,附近几个城中村都拆了,村民生活一下子都提高了,终于轮到我们村了,不用守着土地过穷日子了,以后就能过上像城市人一样的生活了。这部分村民了解拆迁乃是大势所趋,拆肯定是要拆的,但如何在拆迁中使自己的利益最大化是他们所考虑的问题。于是,这些村民就将自家院落中的空地尽可能地修建了更多的临时性房屋,他们深知房屋补偿要高于院落补偿好几倍。为了获得更多利益,很多村民开始夜以继日地“种楼”[10]。对这部分村民而言,他们向往城市生活,向往市民身份,同时认为城市化是经济社会发展的必然趋势,所以并不排斥。

针对村民的复杂状况,Z村村干部建立了两委成员包户责任制,明确每个村干部负责的家庭。要求所有村干部深入村民家中,了解村民担忧,传达拆迁的好处。同时,村干部还与驻村干部举行会议,对村民担忧的补偿、养老、就业等问题进行“会诊”,制定出不同的策略,以解决村民的后顾之忧。在村干部与政府的共同努力下,拆迁工作取得了初步进展,一半以上的村民表示愿意拆迁。在城中村改造的过程中,村干部与村民之间存在共同的利益,村干部在制定拆迁政策的过程中,也会切实考虑村民的诸多诉求,并进行分类,以更好地实现村民的意愿。

(二)政府初定补偿方案,村干部结合实际作出调整,村民追求高额补偿金

W区政府依据其他地区城中村拆迁的补偿方案,在尽可能降低成本的基础上,初步制定出Z村的拆迁补偿标准,下发给Z村村干部,要求村干部根据村中实际情况,制定符合村民要求的补偿方案。为了节约时间,降低拆迁成本,要求村干部在计划时间完成拆迁工作。

为更好完成上级下达的任务,同时也作为被拆迁者,为村民争取更多拆迁补偿也是为自己争取利益,村干部在政府给定的标准下,尽可能地提高补偿标准,使自身利益最大化。因此,在制定拆迁补偿方案之前,为制定出合理的改造方案,村干部深入群众当中进行民意调查,挨家挨户收集意见,将所收集的意见整理总结,了解村民对于拆迁补偿的要求。对于补偿方式,村民提出了如下不同的要求(见表2):

表2 不同补偿方式期望

数据来源:太原市Z村城中村实地调研访谈资料

对于补偿金额,村民的理念就是“越多越好”。为获得更多补偿金,村民以附近几个城中村作为参考,大多村民认为应该与补偿最多的Y城中村一样多,也有村民甚至认为应该比那更多,其中不乏有一些漫天要价的不合理要求。

为制定出令村民满意的补偿方案,村干部采取“四议两公开”工作方法,召集村民通过无记名投票的方式对方案进行表决,采纳村民建议适当修改,制定出符合Z村实际情况的方案,并在村委会公告栏公示十日。方案规定,拆迁补偿采用产权置换和货币补偿两种方式,村民自主选择,对宅基地、院落以及院内附属物等根据实际情况进行补偿,同时给予城中村村民搬迁费和过渡费补偿。对于部分村民修建的临时房屋,根据房屋使用材料、修建时间等给予适当补偿。

为提高村民拆迁的参与积极性,村干部还制定了拆迁奖励。越早签订被拆迁房屋产权放弃协议并拆倒房屋的村民,奖励住宅面积和现金越多,同时按照签字的顺序,可优先选择安置房。这极大提高了村民的参与热情,签订拆迁协议的第一天,就有80%左右的村民排队签字。还有村民心存疑虑,处于观望中。他们认为,先看看情况再说,万一签字了,又有变化了,房子也就没了。

对于处于观望中的村民,村干部经开会商讨,决定对剩下的少数还未签字的村民进行一对一、面对面的交流,了解他们还未签字的原因,向村民解释拆迁的不可避免性,以及拆迁中获得的实际利益和拆迁后所具有的发展优势。同时,村干部在请示上级政府后,决定给出最后的签字期限,超过签字日期的村民则失去获得拆迁奖励与选择安置房的权利,只能获得规定的补偿。在此情况下,这一部分村民为避免失去额外补偿,也纷纷决定签字。至此,只剩下少数存在家庭内部矛盾的村民,以及村中的几户“钉子户”“女儿户”还未签字。

因为城中村改造是一项时间跨度较长的系统性工程,所以在城中村改造补偿方案制定的过程中,不论是村干部,还是村民,都会在长期利益与短期利益之间寻求某种平衡,兼顾长远利益,又满足当前的需要。“只补偿钱”“只补偿房屋”“既补偿钱又补偿房屋”是最主要的三种选择策略,三种策略各有利弊,都会在某种程度上满足村民的需求,却无法满足其全部的需求。经济收入、文化适应、社会支持等都构成某种影响因素,村民与村干部都会基于自身的现实考量做出选择。同时,多元的策略选择、拆迁奖励激励性措施都会在一定程度上提高村民的积极性,从而顺利推进拆迁的进展。

(三)政府多部门协助拆迁,村干部分组实施,村民矛盾升级

为顺利、平稳地完成Z村的整村拆除工作,W区政府下派工商、公安、食药监、卫生、环保等部门协助村干部的工作,为拆迁过程提供有力的保障,加快拆迁进程,缩减成本。同时,有助于对村干部行为进行监督,以免存在徇私舞弊现象,引发村民不满。为确保拆迁工作安全、有序地进行,Z村村干部成立了拆迁指挥部,包括七个小组(见表3):

表3 拆迁小组分工

数据来源:太原市Z村城中村改造方案

由于Z村房屋多为老旧平房,一套房屋家庭成员众多,在拆迁过程中出现了因分房不均而造成的矛盾,从而影响了拆迁工作的进程。村民F家中兄弟四个,老四是城市居民,但听说要拆迁,也回来分房,兄弟之间出现了经济纠纷,无法达成共识,迟迟不愿签字。对于存在的此类问题,协调组引入了司法所经验丰富的调解能手,还把过去的老干部组织起来,成立了“专职协调组”。调解人员利用现实的案例作为参考,为村民F兄弟分析各种可能出现的不利结果,让他们意识到亲情的重要性。按照各自拥有的比例将村民F家的补偿分给兄弟三个,然后让兄弟三人各让出五分之一给予没有土地及房屋产权的老四,促使矛盾各方做出让步,达到共赢效果。在“专职调解组”的努力下,多起矛盾纠纷得到调解,推进了拆除工作的实施。

拆迁过程中不免会有“钉子户”,直接原因就是拆迁补偿低。在拆迁中村民往往追求高价,有些甚至盲目追求“天价”,如果政府补偿没有达到他们的要求,他们就抵抗拆迁行为,直接导致拆迁矛盾恶化[11]。他们觉得补偿太少,希望得到高于其他村民更多的补偿,迟迟不愿签字拆迁。对此,村干部上门给他们讲道理,摆事实,但却没有起到实质性效果。为了不影响拆迁工作的整体进程,村干部在征求上级政府的意见下,一致决定在给予合理补偿的基础上,确保安全的情况下进行强制拆除。为了不得罪村民,村干部在强拆过程中,表示这是上级的安排,他们也没有办法。

Z村还存在“女儿户”问题。有几户村民家的女儿早已出嫁,但由于户口还在本村,也要求参与村中拆迁,要求分钱分房。对此,W区政府明确规定,对于户口还在本村的“女儿户”,每人补偿30平米面积;户口不在本村的,不给予补偿。

经过一番努力,到2016年4月13日宅基地拆除工作基本结束,共计拆除宅基地院落117个。2018年8月回访过程中发现,到目前为止,Z村已经拆了两年多的时间,但由于没有找到合适的开发商,还未开始修建回迁安置房。村民大多在外租房,也有部分村民用拿到的补偿金在其他地方买房居住。W区政府原计划是在三年内进行回迁,但由于Z村的地理位置不在市中心,虽然也有开发商来此谈判,但由于价格等原因,目前还未谈妥,因此可能无法按照原定计划进行回迁。政府承诺即使没有按时回迁,也会继续支付村民相应的过渡费,直到所有村民全部回迁。故此,我们发现,起初村民的担心并非没有道理。

在城中村拆迁改造的过程中,多元的利益主体往往都会站在自身角度上,对城中村改造的利益分配问题提出不同要求,希望能够获得更多的显性和隐性收益,从而在某些方面造成了利益冲突[12]。在实际过程中,不同的农村家庭因为人口构成、收入来源、生活习惯等方面的差异,都可能存在各种问题。在此背景下,村庄通过成立测量组、核算组、鉴定组、动迁组、拆迁组、保障组、协调组等七个小组的方式,有助于分类应对和解决不同村民的各类矛盾和冲突,从而有序地推进征地拆迁工作的进行。

三、结论与讨论

通过对太原市Z村的实地调查,从利益相关者的角度,分析了拆迁过程中各利益主体的需求与困扰,政府、村干部及村民对于拆迁的不同态度,以及在政策的下达、补偿方案的制定以及在拆迁工作实施过程中,各利益主体不同的利益诉求及采取的不同行动。不论是政府、村干部还是村民,都是从自身利益最大化原则出发,作出有利于自己的行为,希望从城中村拆迁过程中赢利。

城中村拆迁对于政府来说是彰显政绩的重要工程,有助于政府官员的升迁,同时拆迁也是一项民生工程,有助于改善城中村村民的生活环境,提高生活质量,政府收到来自村民的良好口碑。但由于该项工程耗资巨大,任务艰巨,单靠政府无法顺利完成。因此,为了节约成本,尽快完成拆迁,政府将拆迁工作下达给村干部,借助村干部在村中的力量进行拆迁。

村干部作为基层社会的管理人员,在政府力量难以深入的农村地区,代表国家行使治理农村的权利。对于村干部来说,城中村拆迁不仅是上级下达的任务,还要为村民表达诉求,同时作为本村村民,村干部还得处理好与村民之间的关系,以便在下次选举过程中得到村民的选票,以及还会考虑到村干部个人及家庭的利益。因此,在纷繁复杂的拆迁过程中,村干部需要权衡利弊,作出选择,以达到自身利益最大化。

对于城中村村民来说,拆迁既是一个机遇又是一个挑战。整村拆迁,意味着要告别祖辈居住的宅院,告别过去熟悉的生活方式,以及相对稳定的收入来源。但同时,可以告别过去“脏、乱、差”的生活环境,住进环境优美的小区里,还可以获得一笔不少的拆迁补偿款,提高生活水平。其实,不仅是城中村拆迁工作,还有许多国家政策的推行,都存在不同的利益相关者,他们的态度及行为对于政策的完成发挥着重要作用。因此,在各项具体工作中,各利益相关者的行动逻辑以及未来的走向等问题,还需要更多学者进行深入研究。