聚焦着力点攻坚克难推动京津冀协同发展

曾宪植

2019年年初，习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上强调，过去的5年，京津冀协同发展总体上处于谋思路、打基础、寻突破的阶段，当前和今后一个时期进入到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难的关键阶段，需要下更大气力推进工作。

一、京津冀协同发展进入攻坚克难关键期

“滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难”形象地描述了这一关键阶段的特征，也说明了这一阶段的挑战性和任务的艰巨性。挑战和机遇是相伴相生的，只有迎接挑战才能抓住机遇。就目前情况来看，财政收入减少，GDP大幅下降，产业转型压力加大，京津冀三地都面临着巨大压力和挑战。

先看北京，五年来疏解非首都功能，外迁不符合首都发展的制造、零售、批发、运输、仓储等产业业态，疏解退出的一般制造业企业多达2600多家，疏解提升市场700多个。北京城市进入了减量发展时期，仅2018年就退出一般制造业企业656家，疏解提升市场和物流中心204个。2019年，还将退出300家以上一般制造业企业，疏解提升市场和物流中心66家。未来，在京央企及分支机构、金融业、高等院校也将列入外迁的名单。这样做，一方面，北京的人口得到了有效控制，2017年末，北京全市人口减少了2.2万人，实现了人口负增长。2018年末再减16.5万人，彻底遏制了人口过快增长的势头，城乡建设用地减量约34平方千米，建设面积减少1200多万平方米，为充分发挥首都功能提供了空间。另一方面，产业、人口等经济要素的流出意味着地方财政的税源在缩小，GDP、地方税收的流失，使北京财政收入增速明显放缓，在新的税源没有形成的情况下将对产业发展、财政收入造成重大影响。2018年，北京GDP并未出现下滑，增速保持在6.6%，但一般公共预算收入却出现了大幅“跳水”，从2015年的14.7%下降到只有6.1%，创下了十年来最低。2019年则是收支平衡最紧的一年，财政形势尤为严峻，财政收支紧平衡的特征更加凸显，北京的财政收入预计增幅是4%，支出仅增长2.2%。

再来看天津，进入新世纪以来，天津经济增速处于全国领先地位，增幅长期保持两位数，从2003年到2012年的10年间，天津经济保持了每年15%的增长速度。在2018年1月3日召开的十一届三次全会暨全市经济工作会议上，中共天津市委表示，“对天津来说，2018年是抢抓历史性窗口期，闯关口、度关山，实现由高速增长向高质量发展转变的生死攸关的一年”。当前天津经济处于负重前行、滚石上山、爬坡过坎的战略性调整阶段。究其原因，主要是经济转型发展中问题不断积累的结果，严重依赖投资拉动、产业结构偏重偏旧、新动能严重不足、加之环境治理压力加大和主动“挤水分”，使天津GDP增速骤然下降。作为典型的工业城市，多年来天津的经济发展主要依靠工业驱动，由于城市地位和地理区位条件非常适合布局大型石油化工产业，因此长期以来天津的工业产值很大一部分来自于石化产业。时至今日，石油化工依然是天津经济的支撑。石化工业一方面是天津经济发展的支柱产业，另一方面也是污染防治的重点和难点。据有关部门数据显示，北京的大气污染源主要是机动车，而天津、河北则主要是工业污染。2016年开始的中央环保督查，掀起了“环保风暴”，使很多高耗能高污染的重化工业企业直接被关停。2017年，环保政策更是密集出台，环保督查力度、广度也在不断升级。针对京津冀周边城市大气污染问题，环保部多次提出指导方案，划出了治理“京津冀大气污染传输通道城市”，并将北京市、天津市、河北省8市列为重点限产城市。为了坚决贯彻中央的环保措施，天津关停2.1万家“散乱污”企业。这一举措，对改善京津冀区域的大气环境作出了不小的贡献，但也直接影响到了天津工业体系的上下游協同运作。据有关部门统计显示，2017年天津的传统优势行业——石油和天然气开采业、汽车制造业、电气机械和器材制造业合计造成天津市工业增加值回落3.6个百分点。加上新旧动能转换青黄不接，2018年固定资产投资出现下降。

最后看河北，河北省目前经济总量不到其邻居山东省的的一半。不仅如此，河北的污染问题依然凸显，在全国空气污染最严重的城市排行榜中，总少不了河北的城市。近几年来，河北在主要产业转换、产业发展的动力转换、新旧动能转换等方面都取得了一些新进展，获得了一些新成效，也为经济发展和结构调整提供了一些动力。数据显示，2013年以来，河北全省累计压减炼钢产能8223万吨、炼铁产能7529万吨，钢铁企业由过去的123家减少到64家，大量水泥、煤炭、平板玻璃等过剩产能退出，数百家企业退城搬迁。到2017年，河北实现了“三个超越”，即装备制造业首次超越钢铁业成为第一大支柱产业，战略新兴产业增速超越传统产业，第三产业服务业对经济增长贡献率超越第二产业。2018年，河北再次超额完成六大行业年度去产能任务，压减退出炼钢产能1230万吨、煤炭1401万吨、水泥313万吨、平板玻璃810万重量箱、焦炭517万吨、火电55万千瓦，钢铁“僵尸企业”全部出清。但是河北依然存在着结构偏重、投资不足和新动能不够等问题，正处于转型升级的关键期，调结构、促转型、治污染，形势依然严峻。

二、攻坚克难关键期的几个着力点

如何抓住机遇，迎接挑战？笔者认为，根据党中央对京津冀协同发展的战略部署，增强信心，狠抓落实，充分认识到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难阶段的艰巨性，我们必须在以下三方面进行着力：

1.紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”。习近平总书记在提到京津冀协同发展时，反复强调紧紧抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，京津冀协同发展的首要任务和战略核心就是有序疏解北京非首都功能。疏解非首都功能是总书记为北京城市发展开出的“治病”处方，也是打开京津冀长期难以协同发展这把锁的“金钥匙”。习近平总书记要求，把握好“舍”和“得”的辩证关系，紧紧抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”，进一步优化城市功能和空间结构布局。

为什么京津冀协同发展必须紧紧抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”？因为只有抓住了这个“牛鼻子”才能缓解北京城市压力和优化城市功能和空间结构布局，实现京津冀协同发展的目标。疏解非首都功能，北京将由单一城市发展变成以首都为核心的城市群协同发展，首都突破了城市的界限，通过“两翼”，即北京城市副中心和雄安新区，打破原有的格局，优化了城市空间，形成了“一核”与“两翼”布局;通过北京疏解功能的“舍”，获得京津冀城市群协同发展的“得”。在优化城市布局的同时，京津冀还将实现经济结构和空间结构的调整，形成京津冀三地的定位和产业的合理对接，也就是在北京疏解非首都功能的同时，有效带动天津、河北的产业加快转型升级，向高端发展，形成产业的合理梯次和分工。疏解非首都功能，北京成为全国第一个“减量”发展的城市，这要求要素资源在京津冀更大范围内的合理配置，构建“一核两翼”的联动发展机制。为此，党中央要求紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”，解决好“都”与“城”、“舍”与“得”、“一核”与“两翼”的关系，实现京津冀协同发展。因此可见，京津冀三地，应该在疏解非首都功能的战略布局下，彻底打破“一亩三分地”思维定式，把握定位，抓住机遇。

2.准确把握京津冀三地发展的定位。中央在《京津冀协同发展规划纲要》中分别对北京、天津和河北进行了明确的定位，北京“四个中心”、天津“一基地三区”、河北“一基地三区”，要求北京建设成为全国科技创新中心、天津成为全国先进制造研发基地、河北成为全国现代商贸物流重要基地。这是顶层设计，指明了京津冀发展的方向和目标，我们必须准确把握。

依照中央的定位，北京城市的发展思路正在改变，从集聚资源求增长到疏解功能谋发展，减量发展、绿色发展、创新发展，成为首都追求高质量发展的鲜明特征。作为首都，北京进入了减量创新高端发展的新时期。减量发展实现了要素资源在京津冀更大范围的合理配置，是一场发展方式的重要变革。通过疏解非首都功能，北京将与天津、河北形成联动发展机制。在“减量”的同时，北京作为高城市化率的特大城市，推动产业向高精尖发展，进而充分发挥全国科技创新中心的作用。随着非首都功能的不断疏解，北京城市更新步伐日益加快，一个全新的、创新发展的北京正在展開腾飞的翅膀。

建设全国先进制造研发基地，是中央对天津的定位，也是天津转型发展的方向。天津正在加快改变依赖传统重化工业发展的局面，加快先进制造业的发展，发挥滨海新区在创新驱动发展中的作用。滨海新区作为东部沿海区域面积最大的改革开放试验区，拥有国家级开发区、保税区、保税港区、高新区、出口加工区、保税物流园区、自贸区、科技创新示范区，是国内对外开放形态最为齐全的区域。2013年5月，习近平总书记深入滨海新区考察时强调，要以滨海新区为龙头，积极调整优化产业结构，加快转变经济发展方式，推动产业集成集约集群发展。目前，滨海新区正在从过去以招商引资为主、外企和国企为主的传统产业园区模式，向注重平台建设、注重培育和孵化创新企业、注重民营经济的新型产业模式转变。当前，如何搭建产业支撑体系，引导产业健康发展，是滨海新区亟待解决的问题。发展高新技术产业，人才最为重要，想要留住真正的高科技人才，滨海新区还需要在交通、医疗、教育等社会服务和基础设施方面进一步努力。近年来，包括滨海—中关村科技园、天津国际生物医药联合研究院、国家动漫产业综合示范园等在内的多个生物医药、高端制造和文化创意产业项目落户滨海新区。如何抓住京津冀协同发展的机遇，真正切实引进和利用北京的科研优势，也是摆在滨海新区面前的重大课题。

建成全国现代商贸物流重要基地，对于河北来说是一个重大挑战。目前，河北是全国的重化工业省份，以“黑”“重”产业为主，钢铁、煤炭、水泥、玻璃产量在全国都名列前茅。面对挑战，河北提出，“黑”的产业要关，“重”的产业要去，把发展“绿”而“轻”的现代服务业等新经济作为供给侧结构性改革的方向。依据中央对河北的定位，河北正在壮大现代物流业，扶持“互联网+”等一大批新业态。经过不懈的努力，河北在2017年发生历史性变化，三次产业结构由过去的“二三一”升级为“三二一”，服务业对经济增长贡献率达到65.5%，现代服务业作为经济增长“稳定器”和结构调整“加速器”的作用持续增强。接下来，河北将实施现代服务业重点行业发展三年行动计划，积极培育信息服务、现代物流、工业设计等新业态新模式，推动全域旅游和产业融合发展，力争到2020年服务业增加值占GDP比重达到48%左右。

3.在交通、产业、环保三个重点领域发力。交通是基础，只有实现了交通一体化才能使京津冀真正地协同起来。京津冀协同发展五年来，交通一体化不断向广度深度拓展，高速路网更加四通八达，轨道交通发展撑起“一小时生活圈”，人们已经深刻感受到重大变化，“公交化”高铁联通三地，半小时、一小时生活圈让三地成为一家。“轨道上的红利”不仅跑出了三地百姓出行的新速度，也迸发出区域协同发展的新动力。而先进的验票模式、人性化的配套设施，更为人们的出行增加了一份便捷与温暖。下一步，北京大兴新机场正式投入使用，将形成围绕机场的综合交通体系，进一步提升京津冀交通一体化的水平。

京津冀产业协同是关键，三地的定位需要在产业协同中得以实现，动力也要在产业协同中产生，因此需要重点发力。疏解北京非首都功能是京津冀产业协同发展的重要契机。通过疏解，不仅让北京的资源要素在更大范围内进行优化配置，而且调整了京津冀地区的产业结构，打破“一亩三分地”思维，企业在疏解中转型升级，产业在承接中成群聚集，构建起了“创新共同体”，使协同重点项目落地生根，重大发展平台加速崛起，实现优势互补，让京津冀这个创新驱动经济增长的新引擎，在全国经济转型升级中发挥更大的推动作用。目前，三地共同打造立足区域、服务全国、辐射全球的优势产业聚集区的“路线图”已经清晰，促进产业升级转移的一系列政策措施陆续出台，产业协同发展投资基金已实质性运转，产业结构调整和转型升级重大项目得到了支持，产业“疏解—承接”正在有序进行。按照《京津冀协同发展规划纲要》，三省市从全国生产力整体布局出发，产业发展定位进一步明确，产业发展链条加快理顺，区域经济结构持续优化调整：北京聚焦“瘦身提质”，“高精尖”经济结构逐步构建;天津推动“强身聚核”，先进制造业和现代服务业稳步增长;河北则大力“健身增效”，产业结构调整步伐加快。

环保是压力和难点，也形成了倒逼机制，“倒逼”京津冀三地在环保领域重点发力。天津的增速下滑、河北的转型迫切都在很大程度上来自于环保倒逼机制。因此，京津冀必须将压力化为动力、难点化为机遇，把倒逼机制转化为推动机制、被动转型升级转化为主动转型升级。为了加强对京津冀大气污染的治理，国务院专门设立了京津冀及周边地区大气污染防治领导小组，生态环境部挂牌设立了京津冀及周边地区大气环境管理局，该局负责京津冀及周边地区的“六统一”——统一规划、统一标准、统一环评、统一执法、统一监测和统一应急，同时也承担了京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的日常工作。2018年6月27日，国务院印发了《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，京津冀及周边地区，包含北京，天津，河北石家庄、唐山、邯郸、邢台、保定、沧州、廊坊、衡水市以及雄安新区被划定为重点区域。这一行动计划不仅要求京津冀必须进一步优化产业布局、严控“两高”行业产能、强化“散乱污”企业综合整治、深化工业污染治理，而且要求大力培育绿色环保产业、实施煤炭消费总量控制、加快发展清洁能源和新能源、优化调整货物运输结构。

作者系中共北京市委党校（北京行政学院）教授、北京高端服务业研究基地研究员

责任编辑：朱 健