论报废汽车产业高质量发展方向

近年来，我国循环经济实现了长足的发展与进步。电子废弃物和报废汽车作为“城市矿产”的两大支柱产业，任何政策的变革，必将对中国循环经济的发展产生重大而深远的影响。5月6日发布《报废机动车回收管理办法》（国务院第715号）；5月24日商务部关于征求《报废汽车回收拆解企业技术规范》国家标准的意见；5月31日商务部关于《报废机动车回收管理办法实施细则（征求意见稿）》公开征求意见。随着国家密集出台报废汽车产业的相关政策及征求意见稿，引起各方高度关注，在此对报废汽车资源化产业高质量发展做前景分析。

从“城市矿产”到“无废城市”，发展理念发生重大变化

工业文明时代是“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，我国自2010年起，在49个区域推行“城市矿产”示范基地。开展“城市矿产”示范基地建设是缓解资源瓶颈约束的有效途径，在资源与环境协同发展方面取得了显著的成效。“城市矿产”是对废弃资源再生利用规模化发展的形象比喻，是指工业化和城镇化过程中产生和蕴藏于废旧机电设备、电线电缆、通讯工具、汽车、家电、电子产品、金属和塑料包装物以及废料中，可循环利用的钢铁、有色金属、贵金属、塑料、橡胶等资源，其利用量相当于原生矿产资源。

2018年5月18日在北京召开的全国生态环境保护大会，会议指出：生态文明建设关系我国经济高质量发展和现代化建设，表明我国已进入生态文明时代。2018年12月29日，国务院办公厅印发了关于《“无废城市”建设试点工作方案》，部署开展“无废城市”建设试点工作。提出“无废城市”建设的理念是“城市矿产”的升级版，是以实现固体废物污染防治减量化、资源化、无害化为目标的城市管理理念。2019年6月5日国务院召开常务会议，通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法（修订草案）》，草案强化了工业固体废物产生者的责任，强化了环境保护优先是经济高质量发展的根本原则。从“城市矿产”到“无废城市”就是资源节约型向环境友好型社会的根本转变。

有序推进生产者责任延伸（EPR）制度

2016年12月25日，《国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》，首次明确对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物实施生产者延伸责任制。我们要探索“从摇篮到坟墓”的传统资源利用模式，逐步实现“从摇篮到摇篮”的新型资源利用模式，推动报废汽车产业高质量发展。因此，不仅要大力推进生产者责任延伸，更要研究消费者责任延伸的可行方案。

作为“城市矿产”两大支柱产业的电子废弃物、报废汽车产业历史沿革不同，但政策的导向趋于一致。我国电子废弃物资源化产业历史沿革较短，正是由于国家出台的基金处置费相关政策作保障，促使我国电子废弃物产业在较短时间内达到了世界领先位置，也完成了产业整合，产业集中度更进一步提高，企业更加规范。

《报废机动车回收管理办法》删去对报废汽车回收行业实行特种行业管理，报废汽车行业应该强调其公益环保属性，作为城市必不可少的配套设施，必须统一规划。不仅要在城市规划中明确，更要合理布局，并对社会公众开放。产业须输出可量化的服务，这样生产者责任延伸制才有依据，各级政府、企业、市民的定位才明晰，企业实现了资源化和环保目标，理应收取合适的处置费。

许多国家将报废车辆回收的责任交由汽车制造商和产品进口国来承担，要求汽车生产商对废弃产品承担延伸责任，即减量化责任、产品环境信息披露责任和回收利用与处理责任。例如欧盟部分国家的生产者责任延伸制度，汽车生产者支付回收处理报废汽车大部分或全部的费用，平均每辆车需支付200欧元回收费。

探索消费者责任延伸制度

消费者责任延伸制度，主要是针对消费环节的制度设计，旨在强调消费者的责任延伸。报废汽车产业这方面代表国家是日本，由消费者在购买新车时事先缴纳回收处理费（汽车消费押金制度），由车主支付再生利用费用（大约在7000～18000日元，由回收业者与汽车经销商根据汽车的种类商定收费标准确定），购买新车时由汽车制造商和进口商代收。 由（财团法人）汽车再生利用促进中心（JARC）负责托管再生利用费，该资金主要用于氟利昂、安全气囊、碎屑废弃物（ASR）的回收处理；以及用于信息管理费用和资金管理费用；剩余资金用于制度的改进及购买各种债券等以保资金的安全运营。

积极推动再制造产业发展

在美国，再制造产业规模达到750亿美元。通过再制造的汽车零部件约占汽车售后服务市场的50%。汽车再制造零部件与制造新品相比，可以节材70%以上，节能60%以上，降低成本50%左右，可使零部件的资源利用率提高到90%左右。汽车零部件再制造在节约资源的同时也大幅提高了报废汽车整体的附加值。2010年我国汽车零部件再制造产值仅约3亿美元，与美国超过500亿美元的产业规模相差数百倍，未来发展潜力巨大。

汽车零部件再制造在我国属于新兴产业，应大力支持和发展。当前，我国汽车零部件再制造产业仍处于试点推广阶段，发改委发布了两批试点，主要是关于汽车零部件再制造的试点企业；工信部发布了机电产品再制造试点目前一共两批，第一批是35家，第二批是53家，其中汽车零部件再制造企业11家。再制造企业分为两种类型：主机厂、第三方。各方再制造的发动机、变速箱机型不同，市场回收渠道和销售渠道完全不同。产业新政鼓励再制造企业做大做强，应逐步解决再制造产业在政策、技术、市场、渠道、税收等诸多问题，由此报废汽车产业链的延伸价值才能予以体现。

提升对梯次利用的认识

循环经济的3R原则为减量化（Reducing）、再利用（Reusing）和再循环（Recycling）。当前，各个领域所产生的废旧物资也越来越多，被视为垃圾的产品，但在其他地区或需求者看来却是求之不得的物资，因此循环使用也是全球提倡低碳、环保发展的共同诉求，而梯次利用正是这个大循环利用概念的一个理论分支，被誉为是循环利用的前端产物和高质化生产方式。对于报废汽车产业来讲应遵循再使用（Reuse）、再利用(Recycling)和再制造（Remanufacture）的原则，报废汽车及其附属物不仅要鼓励在国内循环使用，更要建立向东南亚、非洲等地的梯次利用的渠道。如何建立回用件互联网交易平台，应是各方努力的发展方向。

6月6日，发改委印发《推动重点消费品更新升级，畅通资源循环利用实施方案(2019-2020年)》。方案要求取消二手车限迁政策，加速二手车流通，各地对环保、安全年检有效，且符合转入地在用车排放标准的二手车，积极出台便利交易、促进流通的政策措施。同时，方案第一次提出了二手车出口的概念，这在出口下行的背景下，将二手车卖到国外，即解决了一部分老旧车辆的处理问题，也为国内创汇稳定出口做出贡献。

未来市场规模测算

据中国物资再生协会统计，截止到2017年底，全国有回收拆解资质企业712家，报废机动车238.1万辆，其中汽车回收量156.4万辆。产业（不含再制造产业）规模在103.9亿左右，根据汽车进入家庭的时间推算，预计2020年至2025年，会迎来汽车报废的爆发期。

2018年末中国机动车保有量3.27亿辆，其中汽车保有量达到2.4亿辆。预计到2020年汽车保有量将突破2.8亿辆，汽车保有量8年增长近2.3倍，机动车新注册登记量年均复合增速超14%。我国汽车产业高速发展期主要集中在2005年以后，汽车年销量从575万辆上升至2808万辆。

发达国家汽车报废率（报废量/保有量）一般为6～8%，我国汽车的报废率与发达国家的报废率差距较大，主要因为我国大部分报废汽车流入到非法交易市场及被强制灭失。依据对相关企业的调查，目前国家统计的流入资质企业的报废汽车数量约占整个报废汽车市场的1/3左右。

随着报废汽车新政的实施、政府管控力度的加大、市场对报废认知度的改善，预计在未来的5年时间内行业报废数据保持在3%的水平。排除每年报废的汽车台数，预计未来五年保有量增速在3～5%。预计未来五年报废量如下：

根据全国汽车车型统计数据和各汽车车型的理论重量来计算报废汽车单车平均重量为2.45。

基于不同车型的加权平均测算每吨价值：

按照我国汽车工业现有的发展速度和保有量逐年增加这一趋势，今后我国汽车保有量和报废量以及汽车维修所需零部件的数量都会有较大幅度的增长到国外利用率的水平，则报废汽车行业产值测算如下：

通过测算，我国汽车报废量将由2018年的167万辆增长至2025年的860万辆，报废车总重量2100余万吨，报废汽车整体市场规模可达到千亿元（含存量非法市场部分与增量部分）。

政策及监管到位是产业高质量发展的基础

当前，有资质的报废汽车企业均处于可监管的范围内，而各地非法拆解户未处于有效可监管的范围内，非法拆解户以低成本及牺牲环境为代价等因素与正规企业相竞争，赚取高额利润。打击非法拆解应是各级政府在产业新政出台后主抓的一项重点工作。解决了企业吃不饱问题，企业才有基础实现社会责任、提升品牌及服务，才是实现产业高质量发展的必要条件。

1.科学的城市规划

报废汽车行业应强调其公益环保属性，作为城市必不可少的配套设施，必须统一规划。不仅要在城市规划中明确，更要合理布局，并对社会公众开放。 产业须输出可量化的服务，生产者责任延伸制才有依据，各级政府、企业、市民的定位才明晰，企业实现了资源化和环保目标，理应收取合适的处置费。同时应明确具有执法权的部门开展打击非法拆解的专项行动，并成为常态化管理。建议此项指标列入“无废城市”建设考核指标。

2.完善机动车灭失政策

非法拆解户存在的原因较多，但至少现行的机动车灭失政策是一个重要因素。灭失政策在执行过程中因地方政府单纯为完成任务指标而强制注销，致使商务部与公安部每年拆解和注销数据相差3～4倍，应引起管理部门高度重视。在实践上可探索对机动车实行电子转移清单制度，实行各环节的有效管控，杜绝机动车辆在各个流通环节的流失和灭失。并且，报废汽车回用件也应实行追溯系统，形成报废汽车的身份证明，并与车管所系统相链接。明确规定，只有经认证的报废汽车企业才能从事回用件的交易。

应统一公安部门与商务部门统计数据，如规定：灭失车辆不得大于注销车辆一定比例（比如20～30%）。更应明确事故车、罚没车、停车场车辆必须监销并开报废单。杜绝了政策上的漏洞，报废汽车才可有序进入正轨回收拆解企业，这才是本次政策调整最为关键的、迫切需要解决的当前最重要的痛点。

3.强化产业固废全流程管理

《实施细则》明确要求：建立固体废物管理台账，如实记录报废机动车拆解产物的种类、数量、流向、贮存和处置等信息，并通过“全国固体废物管理信息系统”进行填报。同时要建立生产经营全覆盖的电子监控系统，录像保存时间至少1年，以上举措是实现产业公平公正竞争的基础。

4.加强税收核查

市场监督部门联合商务部门协同对企业定期核查企业的营业收入和税收，可根据企业的回收数量和吨位，通过物料平衡计算，就可测算公司营业收入、税收及固废、危废产生量，若辅助ERP管理系统和视频监控手段，就可进行有效的监督。有效的市场监管，更有利于市场化的发展，以促进产业良性发展。

5.做到行政化和市场化平衡，警惕过度无序竞争

前期曾存在对产业的误读的现象，未进入的外部投资者持相对乐观积极态度，表现在项目设计和规划时，将产能和投资目标定的失真，在此呼吁谨防投资遍地开花，投资过剩。作为城市管理部门应该通过行政化手段释放存量，也需要市场化合理规划增量。

市场回收价格要控制在合理范围内，反对恶性竞争及不计成本的失控，没有合理利润，企业就没有发展及输出服务。在这方面全国各地差异较大，少部分地市各家达成区域划分和价格的约定，回收市场相对平稳，而大部分城市早已实现市场化，竞争十分激烈，回收价格已经逼近亏损线。因此，失控的、无序的市场化有可能摧毁一个产业，提醒各部门慎重对待。

创新是产业发展的永恒主题

近十年来国内个人报废汽车数量出现快速增长态势，企事业单位占比数量出现不同程度下降。未来报废汽车的回收方向出现较大程度变化，个人车主的大量增加意味着由原先的集中单位收车方式，将会逐步转变为服务于个人车主办理车辆正规报废。市场还是市场！掌握不了市场的主动权去谈产业发展，就是空中楼阁！应积极探索“公众号+互联网回收”的新模式，建立地市报废汽车回收平台，服务市民，提高效率，减少各方成本。

在商业模式上，要逐步实现废钢销售向梯次利用的转变，回用件的销售率指标是企业管理一个重要指标。从整个产业来看，应积极探索及鼓励在区域或全国建立回用件销售网络平台。

实现区域集约化是发展方向

近几年，国有企业及上市公司如启迪桑德、国投集团、中节能、中再生、格林美天奇股份、江苏华宏等纷纷布局报废汽车资源化产业。面对715号令的实施，无疑催生更多有实力的企业进入该领域。产业投资必须有一定规模，同时适当控制投资规模（控制在3000万元/万辆）。报废汽车产业高质量发展方向在于延伸产业链，作增值深加工。鉴于产业的属地管理、运输半径等因素，区域实现产业集群化发展是一种共赢与共生的必然选择。

经初步测算，10万辆以上规模或可支撑做报废汽车资源化深加工循环经济产业园，这就需要一个区域内十几家以上企业进行区域联合。可按照园区化管理，打造“回收→破碎→加工→处理→再利用”的资源循环利用产业链，利用现代化信息和公共服务平台，按照“政府引导、企业主体、行业参与、科技支撑、法律规范、市场运作”的运行机制。实现产业梯度衔接和行业专业合理分工，提高废旧资源高值集约及再生利用的强度，子项目包含报废汽车拆解利用、贵金属提炼、废旧轮胎橡胶回收利用、废塑料深加工、废矿物油回收利用、零部件再制造等在内的拆解、深加工、无害化处理三大体系的再生资源产业。在回收体系网络化、产业链条合理化、资源利用规模化、技术装备领先化、基础设施共享化、环保处理集中化、运营管理规范化的基础上，完善优势互补的区域性报废汽车资源循环利用产业园。