合法、安全飞行是无人机行业发展的根本

陈静

无人机在快速发展的过程中，对法规制定能力、空管保障能力等方面提出了一系列挑战。欧美的无人机监管是对其运行进行风险评估，而我国的情况又有所不同。近年来，我国无人机的监管政策正在不断完善，管理也在不断规范和加强，推进着我国无人机行业健康、有序的发展。

7月5日，《人民日報》刊发《无人机要按“规矩”飞》一文。该文从民生的角度探讨了无人机法规问题。这再一次说明了，随着民用无人机的发展，居民对无人机的需求更加旺盛，也打破了“无人机市场瓶颈”一说。同时，越来越普及的民用无人机也在呼唤着清晰、科学的政策跟上。而从管理政策监管的角度来看，对微型、轻型无人机开放50米、120米适飞空域已是大势所趋。

“不按‘规矩飞行”影响生活

尽管国家在监管方面不断出台新的政策，“不按‘规矩飞行者”仍然比比皆是。6月29日，江苏省扬州市宝应县就出现了植保7月5日，《人民日报》刊发《无人机要按“规矩”飞》一文。该文从民生的角度探讨了无人机法规问题。这再一次说明了，随着民用无人机的发展，居民对无人机的需求更加旺盛，也打破了“无人机市场瓶颈”一说。同时，越来越普及的民用无人机也在呼唤着清晰、科学的政策跟上。而从管理政策监管的角度来看，对微型、轻型无人机开放50米、120米适飞空域已是大势所趋。

“不按‘规矩飞行”影响生活

尽管国家在监管方面不断出台新的政策，“不按‘规矩飞行者”仍然比比皆是。6月29日，江苏省扬州市宝应县就出现了植保无人机伤人事件。在这起事件中，无人机驾驶者李某在田间进行无人机喷洒农药作业时，因此前未按照规定取得植保无人机驾驶证，便借用朋友的操作证违规操作无人机，致使无人机撞上了一位老奶奶，老人颅骨粉碎性骨折、颅内出血，伤势严重。

事件发生后，该品牌植保无人机生产厂家表示，为杜绝此类事件再次发生，后续将不断完善无人机监管体系和培训体系，并对购买无人机但仍未进行实名登记的用户进行全面的统计和督促。

除了行业端无人机的“无证驾驶”，在消费级无人机领域中的“黑飞”也屡禁不止。7月3日，一男子在江苏南京南站广场玩起了无人机，被巡逻民警逮个正着。

按照相关规定，无人机只能在低空且专门分配给无人机系统运行的隔离空域飞行，不能在有人驾驶航空器运行的融合空域飞行。而且飞行还要向空管部门申请飞行空域和计划，得到批准后才能行动。铁路线附近是明文规定的禁飞区，在此区域内绝对禁止飞行无人机，因为铁路线的安全直接关系着出行旅客的安全。然而有人却不顾高铁线路安全，在高铁站广场进行无人机航拍。

事实上，无人机“黑飞”“无证驾驶”已经严重影响了民众生活。在以往发生的“黑飞”事件中，有一部分人存在明知故犯的侥幸心理，但不可否认的是，也有一部分人根本不知道如何界定“黑飞”，更不知道该怎样飞、在哪里飞，认为消费级无人机的控制距离不过几百米，没必要专门登记。

在一些人手中，无人机可以用来进行植保、测绘、灭火、巡逻、巡检等;而在另一些人手中，无人机却被用来偷拍、扰航、运输非法物品。这进一步说明了无人机监管的重要性。

国内无人机相关法规

无人机监管一直以来都与整个无人机产业的发展紧密相连。民用无人机作为相对新兴且用途广泛的民用航空器，能够影响到国家空域安全，其管理问题是我国民航部门工作的重点。

近年来，在无人机产业迅速崛起、无人机用户群体不断壮大、旺盛的市场需求催生大批运营企业的大背景下，我国对无人机产业的监管不断取得实质性进展，无人机管理的探索之路日渐明晰。

独占鳌头的深圳

3月1日起施行的《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》中，对违规操作无人机的行为做出了明确规定。

在全球民用无人机市场份额中占据70%的深圳，在无人机监管方面也走在前面。《暂行办法》结合国家低空空域改革和深圳地区无人机试点管理的要求，确立针对民用微轻型无人机飞行和管理的规则，对于维护公共安全和飞行安全具有重要意义。

《暂行办法》明确了民用微轻型无人机的生产、销售、飞行以及安全管理和法律责任，对不同机型给出了明确的使用区限，对生产者、销售商和使用者的责任义务进行了合理界定，构建起了完整的“人-机-飞行”监管体系。

例如，在“生产企业须知”方面，应当确保轻型无人机飞行时能有效接入无人机飞行综合监管平台，禁飞数据设置实时、有效;违反规定且造成损害的，处10000元罚款并依法承担相应责任。在“玩家须知”方面，无人机操控者有明确年龄限定;轻型无人机首次飞行前，应当在民用航空管理部门无人机实名登记系统上完成信息登记，违反规定处1000元罚款。在“飞行管理”方面，明确了微轻型无人机各自的禁飞区域，在非禁止飞行区域飞行无人机，应当通过无人机飞行综合监管平台报备飞行计划和动态信息。《暂行办法》对无人机操控的具体行为都做出了精细化的规定。根据此《暂行办法》，民用微轻型无人机能够找到属于自己的正确“航线”。

《暂行办法》的开始施行标志着全国首个无人机综合监管平台正式上线，为规范无人机飞行活动、引导合法飞行、维护飞行秩序，提供了有力的制度和技术保障。

无人机适航

多年前的文件规定，民用航空器所有人或者占有人需具有民航局颁发的适航证或特许飞行证。但目前无人机领域缺少专门适航文件，民航局适航司司长徐超群在2018民用无人驾驶航空器发展国际论坛上表示，民航局计划制定基于运行风险的适航标准和适航管理体系，这项工作目前刚刚开始，处于调研阶段。

徐超群在讲话中提到，目前中国无人机适航管理面临三大挑战：一是管理规章欠缺，适航标准、专业技术标准空白;二是机型多、技术更新快、运行环境复杂;三是局方人力资源不足，业界人才储备不够、缺乏经验。为应对上述挑战，民航局计划基于最大起飞重量、视距范围、运行环境、无人机型号和技术、运行区域等进行综合的风险评估，制定基于运行风险的适航标准和适航管理体系。

无人机经营

使用无人驾驶航空器开展经营性飞行活动应当取得经营许可证（载客类和载货类经营性飞行活动除外）。

民航局于2018年4月9日发布的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法（暂行）》自2018年6月1日起正式实施。自此，无人驾驶航空器经营性飞行活动将有章可依、有据可查。

根据该《管理办法》，取得无人驾驶航空器经营许可证，应当具备四项基本条件：

（1）从事经营活动的主体应当为企业法人，法定代表人为中国籍公民;

（2）企业应至少拥有一架无人驾驶航空器，且以该企业名称在中国民用航空局“民用无人驾驶航空器实名登记信息系统”中完成实名登记;

（3）具有行业主管部门或经其授权机构认可的培训能力（此款仅适用从事培训类经营活动）;

（4）投保无人驾驶航空器地面第三人责任险。

在线申请的民用无人驾驶航空器经营许可证管理系统也于2018年6月1日正式上线。

登录该系统后，申请人在线填报企业法人基本信息、无人驾驶航空器实名登记号、无人机驾驶员培训机构认证编号等信息，即可实现经营许可证的在线申请、在线受理、在线审核和在线颁证。许可部门必须在20天内完成审查后，做出许可决定。准予许可的，申请人可在线下载并打印“电子经营许可证”;不予许可的，申请人可在线查询原因。申请人和管理部门全程背靠背、无纸化。

无人机注册

最大起飞重量250g以上的无人机实施实名登记。

民航局航空器适航审定司于2017年5月16日发布的《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》要求自2017年6月1日起，最大起飞重量250g以上（含250g）的无人机实施实名登记。民用无人机制造商和民用无人机拥有者在“无人机实名登记系统（https：//uas.caac.gov.cn）”上申请账户，并填写相应信息，包括制造商或拥有者信息、产品信息等。

民用无人机拥有者在“无人机实名登记系统”中完成信息填报后，系统自动给出包含登记号和二维码的登记标志图片。拥有者在收到系统给出的包含登记号和二维码的登记标志图片后，将其打印为至少2cm×2cm的不干胶粘贴牌。拥有者必须确保无人机每次运行期间均保持登记标志附着其上。而未能按照规定实名登记和粘贴标志的，其行为将被视为违反法规的非法行为，其无人机的使用将受影响，监管主管部门将按照相关规定进行处罚。

空域管理

无人机的空域管理尚处于摸索阶段，无人机低空空域合法身份待明确。

民航局空管行业管理办公室于2016年9月发布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》规定，民用无人驾驶航空器仅允许在隔离空域飞行;民用无人驾驶航空器飞行应当为其单独划设隔离空域，明确水平范围、垂直范围和使用时段。可在民航使用空域内临时为民用无人驾驶航空器划设隔离空域;飞行密集区、人口稠密区、重点地区、繁忙机场周边空域，原则上不划设民用无人驾驶航空器飞行空域;隔离空域由空管单位会同运营人划设。

划设隔离空域应综合考虑民用无人驾驶航空器通信导航监视能力、航空器 性能、应急程序等因素，并符合下列要求：

（1）隔离空域边界原则上距其他航空器使用空域边界的水平距离不小于10公里;

（2）隔离空域上下限距其他航空器使用空域垂直距离8400 米（含）以下不得小于600米，8400米以上不得小于1200米。

实际上，现有法律法规并未明确无人机的空域使用范围、界限，未确定无人机在低空空域的合法身份。

飞手证照管理

2018年8月14日，民航局网站发布《民用无人机驾驶员管理规定》征求意见。

自2018年9月1日起，民航局授权行业协会颁的现行有效的无人机驾驶员合格证自动转换为民航局颁发的无人机驾驶员电子执照，原合格证所载明的权利一并转移至该电子执照。

在三种情况下，无人机系统驾驶员自行负责，无须证照管理：一是在室内运行的无人机;二是Ⅰ、Ⅱ类无人机（如运行需要，驾驶员可在无人机云系统进行备案。备案内容應包括驾驶员真实身份信息、所使用的无人机型号，并通过在线法规测试）;三是在人烟稀少、空旷的非人口稠密区进行试验的无人机。在其他情况下，无人机驾驶员均由民航局实施管理。

此次修订明确了民航局的监管地位，同时也肯定了中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）在接受民航局授权，开展无人机驾驶员证照管理，以及协助民航局深入创新监管模式探索中取得的经验与成绩。

运行管理

部分无人机应接入无人机云、使用电子围栏。目前，相关技术正在发展中。

2015年12月末，民航局发布的《轻小无人机运行规定（试行）》以1.5公斤为分水岭，要求除视距内运行的1.5公斤以下无人机之外，其他轻小型无人机按照分类的不同，在部分或者全部情况下，接入无人机云、使用电子围栏。具体为：Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类无人机以及在重点地区和机场净空区以下运行的Ⅱ类和Ⅴ类无人机应安装并使用电子围栏、接入无人机云。

在接入无人机云的情况中，Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ类的民用无人机在人口稠密区和非人口稠密区报告频率分别为最少每秒一次、最少每30秒一次;对于重点地区和机场净空区以下使用的Ⅱ类和Ⅴ类的民用无人机，报告频率为最少每分钟一次。未接入无人机云的民用无人机在运行前需要提前向管制部门提出申请，并提供有效监视手段。

经过民航局对无人机监管持续的探索，无人机产业逐渐从无序转向有序。虽然适航和空域等问题尚未彻底解决，但是无人机监管之路日渐明晰。从使用到经营，无人机产业正在迎来更加健全、完善的监管环境。

无人机制造企业

2018年11月23日，为进一步加强无人机行业管理，规范行业市场秩序，加快培育优势企业，提升产业发展质量，工信部组织编制了《无人机制造企业规范条件（征求意见稿）》，予以公示以征集意见。

美国联邦航空局于2019年2月23日生效最新规定，所有小型无人机的机身外部都要贴上醒目的注册标记。美国联邦航空局表示，此举是为了应对人们对恐怖主义的恐惧，特别是“隐藏的爆炸装置给应急人员带来的风险，他们必须拆开无人机才能找到其注册号。”目前，美国法律还要求民众向美国联邦航空局注册某些特定类别的无人机，并用他们的身份证号码标记。

澳大利亚：为无人机设立“飞行执照”和强制登记制度

澳大利亚民航安全局于2019年7月开始为无人机设立飞行执照并进行强制登记，以便有关部门了解无人机相关使用数据。

根据澳民航安全局拟定的政策文件，飞行重量超过250克的无人机需要进行在线教育课程学习并注册其无人机。飞行数据将会保存在数据库中，以便有关部门了解无人机数量、使用者和飞行地点等信息。此外，世界第一家无人机食品配送公司也将在堪培拉开业。

澳民航安全局表示，无论用于娱乐或是盈利，不同类型无人机的注册成本会有所不同。据估计，用于娱乐的无人机和一些模型飞机的运营商需要花费每人每年20澳元;每台商用无人机的年费预计在100澳元到160澳元之间。

有“规矩”的行业才能健康发展

方圆之理，规矩之道。笔者认为，有效的监管才能为民用无人机正确地“导航”。围绕无人机发展过程中的一些问题，世界各国都在加强管理。

欧美是基于运行的风险进行管理，也就是说，无人机只是一个产品，需要管理的是飞行行为，所以需要对其运行进行风险评估。

目前，国内无人机的监管政策正在不断完善，管理也在不断地规范和加强。特别是最近两年，相继出台了很多政策，包括工信部、民航局的规章制度、一些适航规定、经营管理办法、管理暂行条例等。這些政策的出台在推进着无人机行业健康、有序的发展。

航拍专家、中国顶级数码影像专家刘宽新认为，深圳市发布的《深圳市民用微轻型无人机管理暂行办法》是在用实际行动告诉人们，无人机的发展可以更科学合理。他说：“这是非常利好的消息，放开对微型、轻型无人机的禁飞限制，既维护了消费者的合法权益，又实际解决了‘黑飞的难题。”刘宽新常年在国内外各大城市进行航拍摄影，对国内很多地方“一刀切”式的管理办法很是无奈，“国内不少城市在无人机管理问题上采取‘懒政管理模式，简单地规定一律不允许飞，并没有为合法飞行提供真正的合理解决方案。而这样的‘懒政管理反而会助长‘黑飞，同时也损害了无人机购买者的合法权益，对个人和行业的发展都是不利的。”

无人机飞行管理在深圳进行试点，这是国内无人机管理里程碑式的进步，意味着无人机管理从权责不清的灰色地带正式走向合法化。民航局相关负责人也在媒体采访时表示，试点结束后，将根据试点情况综合考虑是否在全国进行推广。

随着无人机安全监管的落地、无人机管理形成有序的同时，也在向大众进行无人机科普。中国航空器拥有者及驾驶员协会执行秘书长柯玉宝在谈到无人机监管时表示：“禁不是办法，管也不是目的。管是为了有序，有序才能更好、更快地发展。要管与放相结合，把握好一个平衡点。”

2019年4月1日，人力资源和社会保障部、国家市场监管总局、国家统计局正式发布了13个新职业信息，无人机驾驶员赫然在列。未来，无人机作为一种新的业态，在快速发展的同时也对法规制定能力、空管保障能力，特别是安全管控能力，提出了一系列的挑战。只有对无人机运行实施全面的管理，通过加强地方政府、军队与行业管理部门之间的协调配合，才会形成促进无人机持续健康发展的合力。