运用PPP模式推进湖北省新型城镇化进程研究

吴琼

【摘 要】深入分析示范项目的应用方向和价值，发挥PPP模式（即政府和社会资本合作模式）在湖北省新型城镇化进程中的推进作用，探究PPP模式持续健康发展的对策建议。

【关键词】PPP模式；新型城镇化

PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。截止2017年11月30日，湖北省已经纳入财政部政府和社会资本合作综合信息平台项目管理库257个，投资规模4212.21亿元，入选国家示范项目30个，居全国第8位，投资规模482.7亿元。已经入库项目覆盖了交通运输、城镇综合开发、保障性安居工程、医疗卫生、养老、文化、体育、市政工程、生态建设和环境保护、社会保障、旅游、科技、教育等19个一级行业。襄阳市和钟祥市成功入选全国推广PPP模式成效明显市县名单，受到国务院通报表彰；争取财政部2016年度PPP项目以奖代补资金9138万元，奖补资金规模位居全国第4位。武汉东湖绿道二期、孝感文化活动中心、荆门剧院、黄石市奥林匹克体育中心、宜昌伍家岗大桥等一批政府和社会资本合作项目，已经成为展示地方公共服务的靓丽名片，惠及荆楚大地，增强了人民幸福感、获得感，并推进了湖北省新型城镇化的进程。

一、湖北省新型城镇化进程中政府和社会资本合作模式的主要应用方向

从2017年湖北省政府和社会资本合作入库项目按照投资额和数量分行业分布来看，市政工程、交通运输、城镇综合开发、保障性安居工程、生态建设和环境保护、旅游、水利建设等七个行业应用政府和社会资本模式较多，而农业、林业、科技、能源和社会保障等五个行业应用政府和社会资本模式相对较少。

国家发改委对政府和社会资本合作适用范围的定义强调了以下两个方面：一是政府负有提供责任，二是适宜市场化运作。根据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》中的县城和重点镇的基础设施提升工程的主要目标，按照城市基础设施的行业性质及用途，将PPP模式的主要应用方向分为以下七类：

（1）涉水项目。内容包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。

（2）燃气和能源项目。内容包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。

（3）环卫环保项目。内容包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程、餐厨垃圾焚烧处理、建筑垃圾综合利用等。

（4）城市道路交通及园林绿化项目。内容包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。

（5）综合管廊项目。内容包括城市共同沟、综合管廊等。

（6）供热项目。内容包括热源厂、供热管网、换热站等。

（7）市政公用设施管养项目。内容包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

二、湖北省新型城镇化进程中政府和社会资本合作模式的典型案例分析

为贯彻落实十九大精神，发挥PPP模式在新型城镇化进程中的推进作用，发挥示范项目在规范运作、按期落地、就近示范、行业带动等方面的价值，财政部联合18家行业部委于2017年11月组织评选出第四批PPP模式示范项目。

1.湖北省的数量和投资额。从财政部政府和社会资本合作中心的数据来看，在PPP项目数量和地区分布方面，山东位列第一，项目数为38個；云南位列第二，项目数为36个；湖北位列第三，项目数为32个，占比8%；河南位列第四，项目数为27个；四川位列第五，项目数为25个；福建位列第六，项目数为23个。

从PPP项目地区分布的投资额情况来看，浙江位列第一，投资额为807.51亿元；云南位列第二，投资额为746.36亿元；四川位列第三，投资额为629.04亿元；湖北位列第四，投资额为613.58亿元，占比7.8%；陕西位列第五，投资额为613.58亿元；福建位列第六，投资额为510.03亿元。

2.典型案例。武汉市绿道二期工程为运用政府和社会资本合作模式的新建项目，市政工程行业，当前执行阶段，实施机构为武汉市园林和林业局，中标单位为中国一冶集团有限公司、武汉市花木公司和汇绿园林建设发展有限公司（联合体）。项目内容包括湖泽道、湖町道、湖林道及森林道4条景观绿道；白马洲节点、叶家湾节点、万国公园、后湖东节点、花木城、森林公园南大门、山后毕村、喻家湖南岸、桥梁村、东湖园艺场、八一路节点11处景观节点；9个驿站和2个停车场。

三、运用政府和社会资本合作模式推进湖北省新型城镇化进程的侧重点

1.风险共同分担，强调建成后运营的重要性。PPP模式中，最重要的原则之一即“风险收益对等，在政府和社会资本间合理分配项目风险”，“原则上，项目的建设、运营风险由社会资本承担，法律、政策调整、最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。”根据该风险分担机制，基本确定了在政府与社会资本合作中，双方权责利如何划分的问题。即对社会投资人来说，主要负责投融资、建设及运营的责任，也享受相应的收益。其中，在投融资阶段，政府可授权其平台专业公司参与部分股份，以实现项目过程中监督管理的职责，以及运营期保障基本收益的责任。在推进湖北省新型城镇化进程中，PPP模式更多地强调社会资本对基础设施项目全周期参与的重要性。

2.效率有所提高，通过绩效评价体系对项目进行考核。绩效评价体系，从项目前期论证、PPP模式的方案设计、招投标、过程监管，直至移交结束各阶段中均纳入考核评价体系中。要求在湖北省新型城镇化进程中采用PPP模式是优于原“竞争性承包模式+政府自身负责运营”的模式。一方面，其项目建设及运营全周期的成本应低于原模式；另一方面，其模式下运作的基础设施项目向公众提供了更为优质廉价的服务。

3.财政可以承受，有效减轻地方政策财政压力。近年来，地方政府性债务规模不断扩大。其中，绝大部分是地方政府自身或其平台公司在实施基础设施项目建设中所形成的债务。在此背景下，如何在湖北省新型城镇化进程中保障在建及新增基础设施项目推进，实现经济稳步增长，同时有效管控地方政府债务规模扩大、债务风险升级是中央及地方政府面临的重要课题。

四、运用政府和社会资本合作模式推进新型城镇化建设的制约因素

在推进新型城镇化建设的进程中，运用PPP模式的制约因素较多，具体如法律法规不健全、政府与市场边界不清、风险分担机制不合理及监管体制存在障碍等。目前，我国还没有专门运用PPP模式推动新型城镇化进程的法律法规，仅以国务院及各级部门根据国务院政策要求制定的各类管理办法，为规范性文件。相关文件管理办法虽多，但还不健全和完善，难以形成系统化、制度化的框架体系，可操作性不强，法律层级不高，不够规范和稳定。政府职能定位于提供政策和法律保障，创新体制机制，发挥统协调监督作用等，但仍然存在政府职能错位、越位、过度干预等问题。在实际操作中，由于政府部门追求项目的公益性，而社会资本作为企业追求一定收益回报，加上人们的有限理性、交易成本、信息不对称以及未来不确定性，契约的拟定难以完全涉及或覆盖未来发生的风险和不确定性。监管体制不完善，存在着各级地方政府多头监管的问题，难以明确具体职责，没有形成独立、综合的监管机构，监管范围狭窄，缺乏统一性和全局性。

五、完善湖北省新型城镇化进程中政府和社会资本合作模式的对策建议

运用PPP模式推进湖北省新型城镇化建设既需要顶层框架设计，也需要地方政府与社会资本协作来解决这一进程中阻碍其发展的关键性问题，努力营造出适合PPP模式发展的生态环境，大力推进新型城镇化建设。具体内容为健全和完善法律法规体系，清晰界定政府与市场边界，建立动态公平风险分担调节机制及完善监督管理机制等。

【参考文献】

[1]公丕明.以 PPP模式推进新型城镇化建设的路径研究[J].中国经贸导刊，2017（03）.

[2] 张小富.PPP模式的适用范围及选择原则[J].财会月刊，2018（03）.