史密斯模型视角下城市生活垃圾分类政策执行研究

项冬

【摘 要】以史密斯模型为理论基础，探究垃圾分类政策与执行在何处脱钩，考察政府构建垃圾分类秩序背后的行政逻辑。从理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素四个方面给予路径建议。

【关键词】史密斯模型；生活垃圾分类；政策执行

一、问题的提出

自2000年住建部发布《关于公布生活垃圾分类试点城市》通知以来，北京、上海、南京、杭州、深圳、厦门等城市率先开展垃圾分类试点工作。十多年过去了，试点城市花费了大量人力物力财力，颁布了一系列政策规定，但是垃圾分类执行的成效却难以达到预期效果，目前多数城市依旧是重处理轻分类。

回顾现有的垃圾分类回收研究，既有关心技术路径的垃圾减量化措施研究，也有借助物联网、互联网等智能新手段的探究；既有经济手段的对策研究，也有规章制度、法律条文的保障探讨；既关注到了政府重视力度不足、制度保障不硬等问题，也关注到了垃圾分类秩序尚未完全建立，公众垃圾分类意识淡薄的尴尬。

但是，面对多年来依旧“一团糟”的垃圾分类难题，仅仅提出应该由政府主导、应该让政策先行等倡导呼吁远远不够，更需要分析為何中央文件常出、地方整治常干，但是群众一直“不买账”。探究政策和执行在何处脱钩，探究政府该如何介入才能具有效应，考察政府构建垃圾分类秩序背后的行政逻辑，本文将结合安徽省合肥市一年来的具体情况给予探讨。

二、实践举措与存在的问题

（一）实践举措

2017年国家发展改革委、住建部颁布《生活垃圾分类制度实施方案》，提出：到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式。

合肥市被国家住建部列为46个垃圾分类试点城市之一。从2018年开始，合肥市全力推进生活垃圾分类政策，以点带面，逐步展开。一年多来，以“减量化、资源化、无害化”为目标，按照“分类投放、分类收集、分类运输、分类处理”四大环节，实行“大类粗分、干湿分类”。对纸张、塑料、金属、玻璃等干垃圾进行回收再利用，对其他不可回收垃圾进行焚烧、填埋等无害化处理方式，对餐厨垃圾进行单独处理。

目前已覆盖居民约10.7万户，40多万人。省直公共机构，蜀山区、庐阳区政府，庐阳区、瑶海区所属街道（社居委）等519家公共机构，已开展垃圾分类工作；屯溪路小学、师范附小、望湖小学、第四十八中学滨湖校区等121所中小学均已开展垃圾分类工作，占全市中小学数量50%以上。

（二）存在的问题

政策实施一年多来，虽然取得了不错的成绩，但面临的难题依旧不少。

1、政策颁布缺乏系统性、全面性。垃圾分类目前以国家层面的宏观推动为主，要求各试点城市因地制宜制定合适的具体细则。截止2018年底，我省合肥市、铜陵市、池州市相继出台生活垃圾分类管理办法。各地管理办法都要求以法治为基础、政府推动、全面参与、城乡统筹、因地制宜。但是，政策制定时未将生活垃圾分类管理纳入系统链条，没有考虑到垃圾从产生到消亡各个阶段的政策规范效用。政策偏重规划安排轻问责反馈，基本以正向激励鼓励为主，缺乏逆向的处罚机制，基本就城市分类讲分类，缺乏源头的激励制度、末端的处罚条款。

2、宣传教育力度不足、广度不够。宣传教育问题主要体现在两个方面：垃圾分类知识普及范围不够、力度不强，分类的全流程处理宣传不到位。目前，部分参与试点的社区、单位、学校虽然了解、知晓开展垃圾分类回收的重要性、必要性，但是由于缺乏全过程尤其是末端处理相关信息的宣传，部分群众对于参与这样活动最后的效果依旧持怀疑态度，直接影响其垃圾分类行动；除此之外，由于缺乏高频率、大范围的宣传教育，目前垃圾分类参与的主体多为行政事业单位，商业中心等区域推进的力度微乎其微。所以，垃圾分类工作没有在全社会形成自觉和共识，社会整体参与率不高，垃圾分类回收的社会合力尚未形成。

3、公共基础设施缺少。分类处置与处理设施没有到位、相关设施仍在建设中、尤其是处理技术不高，这些问题距离满足《办法》中垃圾分类处理要求相去甚远。目前采用的垃圾分类模式基本上是“大分流、小分类”。“大分流”指将非家庭产生的生活垃圾进行分流，例如餐饮垃圾、装修垃圾、电子垃圾等，目前缺少相关配套的垃圾回收站；“小分类”指居民家庭生活中产生的生活垃圾的分类，即：厨余垃圾、可回收物、有害垃圾及其他垃圾这四类，但目前主要依靠摆放不同的垃圾回收桶，途径单一效果有限。

4、队伍建设欠缺。街道、社区作为最基层的执行机构，力量微乎其微，没有专业人员负责，管理人员多数兼职，而且即使管理了，由于专业知识不足、文化素养参差不齐，效果难以令人满意。

三、对策建议

美国学者T.B.史密斯认为政策执行涉及的因素很多，但主要是四个变量：理想化的政策、执行机关、目标群体、环境因素。在政策执行过程中，这四个变量都会产生社会张力，然后反馈到现行的政策。推及到垃圾分类领域，亦是如此。

（一）理想化的政策。即合法、合理又可行的政策。良好的政策是规范垃圾分类回收分类行为的前提和保证。鉴于此，垃圾分类回收政策的制定首先需要明确两个主体：这事谁来管？这是谁来干？目前现状，管理以政府为主导、干事也以政府为主力，没有树立全社会共管共治的观念。所以，政策的制定理念上要以政府为主导、以企业为主体，社会组织和公众共同参与。在这个指导思想下，政府引导，引入市场机制，明确政府和市场的分工划分。

（二）目标群体。即政策的受众，也就是具体从事垃圾分类的人群。通过调研，目前影响目标群体参与积极性的原因是多方面的，且具有交叉性。例如，经济收入、教育水平对于政策的执行度影响并没有预期的大。年龄因子与垃圾回收分类行为呈现反比。年龄55岁及以上，由于分类专业知识的欠缺及操作方法（智能卡）的不适应性，分类回收践行意愿性高，落实度低。7-25岁分类回收参与意愿最高，践行度也最高。所以，政策制定与落实均需考虑群体的差异性与特色性，针对不同群体特点，普及性教育与差异性宣传双管齐下，并运用社会手段、经济手段多方激励。

（三）执行机关。即政策的执行人员、执行机构的权力结构、人事配备等。目前，垃圾分类回收最大的问题是管理部门单一、缺乏多部门之间合作，所以，有必要加强各职能部门之间的联系与合作，同时，必须增加基层一线管理执法人员数量，并通过量大面广的专业培训提升专业技能素质。

（四）环境因素。包括政治环境、经济环境、历史环境等。垃圾分类回收在计划经济时期，由于当时物资的缺乏，在“经济理性人”影响下，曾经是家家户户的行动指南。但是，改革开放以来，我国经济的快速发展，群众的生活质量有了质的提升，群众的思想也发生了一定的转变，消费主义一度盛行。随着我国走入新时代，生态文明建设也迈上了新台阶，无论是政治环境还是社会现实国情，都有助于我国垃圾分类回收政策的落实执行。所以，需要在宣传过程中一方面加大中国优秀传统生态文化的宣传，另一方面也要继续推进生态文化体系建设。

【参考文献】

[1]党的十九大报告 [M].人民出版社，2017年

[2]发展改革委、住建部.《生活垃圾分类制度实施方案》，2017年

[3]邓如顺.城市生活垃圾分类困境及其原因分析——基于政策网络的视角[J] 广东开放大学学报，2015年第6期

[4]张劲松.城市生活垃圾实施强制分类研究[J]理论探索，2017年第4期（总第226期）