政局变动下政府与华洋企业的妥协利用

芦靖心

【摘 要】随着南京国民政府的建立，1928年前后的政局变动为政企关系带来了新的转变。笔者将从1928年前后南京国民政府与上海英美烟公司的“统税”交涉出发，分析各方势力交涉过程中形成的政府与华洋企业、华洋企业间、政府与工人等不同的互动关系。同时分别从国内政治、国际政治、民意和现实层面探讨“相互利用、相互妥协”这一政企关系形成的原因，理解卷烟“统税”交涉对于政府、华洋企业产生的影响，窥探南京国民政府成立之初的政企关系、国内政治局势及国际关系。

【关键词】政局变动；政企关系；南京国民政府；上海英美烟公司；“统税”交涉

1928年前后正是南京国民政府成立之初的特殊时期，也是政企关系发生转变的特殊节点。政局变动中，探讨“统税”交涉中南京国民政府、上海英美烟公司以及其他华商企业、社会团体、工人等各方力量的参与和诉求，以及由此形成的互动关系，对于理解这一时期的政企关系、国内外政局和国际关系具有重要意义。

在对南京国民政府时期英美烟公司为代表的烟草企业与政府关系的探讨上，美国康奈尔大学高家龙教授在《中国大企业——烟草工业中的中外竞争（1890-1930）》及《大公司与关系网——中国境内的西方、日本和华商大企业（1880-1937）》两本著作中，从英美烟公司与南洋兄弟烟公司等中外企业在中国市场的竞争出发，探讨其在发展经营中如何利用与政府的关系来获得特权以扩大销售额，同时分析政治运动、政治事件如何对公司的发展产生强大冲击。同时指出任何一家企业在华成功的关键都在于“企业管理层级结构”和“中国关系网”的互动。杨在军《南京国民政府时期上海英美烟公司劳资冲突研究——劳方、资方与政府关系视角》一文认为劳方、资方与政府博弈过程具有集体谈判性质。彭贵珍从1927年大罢工出发，探讨南京国民政府与英美烟公司如何将其作为博弈的工具，从而在“统税”交涉中实现各自的利益。在对南京国民政府卷烟“统税”制度的研究上，董振平在《试论1927-1947年南京国民政府的统税政策》中，对“统税”政策的制定和发展过程及主要内容进行梳理。金源云，李国强在《略论1928—1937年南京国民政府卷烟统税实施之影响》中，重点分析统税政策的影响。于广也专门梳理1928年前后卷烟统税开征的过程。

由上可知，学界对于英美烟公司及其他卷烟企业的研究，少有从政企关系角度对企业和政府的互动进行分析。在对民国初年统税制度的研究中，还未有学者从政企关系的角度分析各方力量的“统税”交涉。因此，笔者将从1928年前后南京国民政府与上海英美烟公司的“统税”交涉出发，探讨南京国民政府、英美烟公司及其他华商企业等在交涉中的不同角色，分析政府与华洋企业间“相互利用、相互妥协”的互动关系，同时指出交涉中企业间的竞争和对民意的利用，以此来窥探南京国民政府成立之初的政企关系、国内政治局势及国际关系。

一、1928年前后卷烟“统税”交涉的过程

1927年4月18日，南京国民政府成立。面对严重的财政困难，加上各省税务皆不统一，中央政府决定对混乱税制进行改革，加征卷烟统税。1927年6月，南京国民政府财政部长古应芬在整理税收的过程中，公布《卷烟统税暂行简章》。1928年1月18日，在财政部长宋子文与上海英美烟公司的多次交涉下，国民政府财政部正式颁布《卷烟统税条例》，规定：“凡一切进口之卷烟及以烟叶制成之货品，于缴纳进口正税及二五附税后，应按照海关估价复纳卷烟统税20%，凡一切在本国境内设厂制造之货品，概应由主管机关以海关估价为标准，征收22.5%（即每百元征收22.5元），准其行销各省，不再重征他项税捐。”

这一统稅条例的出台，标志着南京国民政府正式拥有向卷烟行业征税的指导办法。这一《条例》具有以下两个特点：首先，英美烟公司建立的是从中央到地方统一的卷烟税收制度，改变过去中央与地方多种税目并存、重复征收的局面。其次，明确对进口商品和本国境内的制造商品的征税税率，除海关关税和附加税外，与本国商品保持一致，但征收额由海关量定。可见，南京国民政府已经着手统一全国和重建经济秩序，争取关税自主权的行动也已展开。

此后，华商群体利用民族主义情感和舆论支持不断向政府抗议示威。1928年11月8日，上海卷烟统税处召集中外卷烟公司开会，讨论增加烟税问题。12月1日，南京国民政府正式发布公告实行加税，规定无论华洋及进口卷烟，一律征收统税32.5%。此举虽再次遭到华商反对，然而到1929年2月《征收卷烟统税条例》改订版正式公布时，政府已然做出加征关税至32.5%的最终决定。

二、1928年前后卷烟“统税”交涉中政企关系的特征

经过1927-1928年主要以上海英美烟公司和南京国民政府为代表的卷烟“统税”交涉，《征收卷烟统税条例》的颁布意味着卷烟统税制度步入正轨。而近两年的交涉主要呈现出以下三个特征：首先，南京国民政府急于通过统税制度的确立来重建经济秩序，对内稳定局势，广开税源，对外争取关税自主，与外商展开谈判；其次，英美烟公司面对中国政局变动迫切希望能够与新政权建立合作，继续维护其特权地位；再次，华商企业征税问题上陷入被动，遂而联合商界通过赢得民意的方式展开自救，并与政府展开对抗；此外，为筹备北伐军费和应对其他开销，政府一再与各方力量谈判并增加税收。尽管政策颁布遭遇阻力，但最终都顺利施行。

从以上特征中可以明显看到政府力量和华洋企业力量的博弈和妥协。南京国民政府与上海英美烟公司呈现出“表面打压，实则合作”的互动关系。一方面，南京国民政府的力量日渐凸显并对英美烟公司实行与华商企业相同的卷烟税率。另一方面，政府的意志受到公司及其背后英美两国的压制，政府为获得高昂借款，不得不向公司进行谈判妥协。就南京国民政府与华商企业而言，主要呈现出“互相利用，互有妥协”的关系。一方面，南京国民政府企图利用华商及其联合体的抵抗，来应对英美烟公司的强硬态度；华商企业在政府的保护下，一定程度上改变了华洋不均的局面，但由于自身力量有限和政府向外商的妥协而最终遭受损失。当然，对于华洋企业而言，其竞争关系不言而喻。由于英美烟公司的强大垄断地位，华商企业在南京政府时期的处境每况愈下。此外，交涉过程出现了一支新的力量，即工人的力量。在1927年的大罢工中，工人成为政府与英美烟公司政治博弈的工具，并直接影响了统税政策的颁布。

基于以上特征和各方势力关系的总结，笔者将从国内政治、国际政治、民意以及现实层面出发，借助1927-1928年卷烟“统税”的交涉，探讨南京国民政府与华洋企业在政权更替的特殊背景下，形成上述关系的深层原因。

三、南京国民政府与华洋企业互动关系之原因反映

（一）国内政治层面：南京国民政府与华洋企业的合作基础

政权交替之时，南京政府急于建立新的经济秩序来稳固统治，同时寄希望于争夺关税自主权来实现在国际地位的独立自主，英美烟公司也迫切寻求继续与新政权合作的基础。因此，双方都希望通过交涉来实现各自利益的最大化。

北洋政府时期，英美烟公司享有巨大的在华特权和全球最低的卷烟税率。南京国民政府的成立代表着中国新的政治秩序的产生。因此，进行财税改革，稳定经济秩序就成为新政府必须面对的问题。一方面，政府若在统一税收问题上取得重大进展，势必会提高政府威望，稳固其合法地位。另一方面，政府成立以来严重的财政困难和继续北伐的军费支出，使其不得不在卷烟这一暴利行业上转变之前低税率的做法，通过政策来保障稳定的税收。而为了达到这一目的，政府一方面利用工人大罢工煽动民族情感，以图通过政治强力来联合各社会团体和工人向英美烟公司的抗税行为施加压力；另一方面，政府不得不接受英美烟公司提出的巨额认捐款项。同时，英美烟公司背后所代表的英美势力也使得政府不得不出于外交的目的缓和二者关系。南京国民政府成立以来的亲美政策，无疑是向商界宣告英美烟公司特权经营的合法性。在不平等条约所带来的中国对外政策的混乱秩序下，政府唯有从现实利益出发去和企业进行符合现实利益的谈判。

以南洋兄弟烟草公司为代表的华商企业以及成立的各种工商业团体，也希望充分抓住这一时局变动来改变北洋政府时期华洋企业极其不平等的地位。因此，南京政府成立以来所进行的一系列关税自主的尝试给予他们莫大希望。罢工期间，他们积极运用政府的舆论授意和经济援助鼓动罢工以取得对他们有利的税收政策。同时，他们向政府提出抗议，大肆渲染民族主义情感博得政府的同情。1927年9月14日，上海南洋、华成等44家民族企业发表联合宣言。除表达洋商在租界的恶意竞争外，指出华商企业为政府提供税源却遭到不平等税收政策的损害，以致难以为继。希望能联合同业力量迫使政府能加以干涉，实现自救。

最终的结果是，政府在确定征税体系的前提下向英美烟公司做出了让步，这与南京国民政府急需财源和英美两国的支持密切相关，同时与新任财政部长宋子文的积极交涉密不可分。英美烟公司用巨款预付卷烟税的承诺，成为宋子文发行公债筹集经费解决财政困境的担保。

（二）民意层面：南京国民政府的利用与暗中对抗

在1928年前后英美烟公司与政府就“统税协议”的交涉过程中，上海各煙厂爆发了长达110天的联合大罢工，这无疑为政府和英美烟公司的交涉形成了巨大震动。与此同时，罢工活动也直接影响到1928年初《卷烟统税条例》的出台。

1927年10月2日到17日，浦东英美烟公司三厂工人先后加入罢工，并赴工会请求严重交涉。在四次谈判过程中，党政机关也先后参与调解。10月2日，经过上海市党部、工会统一委员会、劳资调节委员会等机关的调解，劳资双方最终以意见相差太远而未有结果。其后，外交部交涉公署也参与其中，但谈判都以失败告终。谈判失败后，为进一步鼓励罢工，党政部门联合发动抵制英美烟公司产品与援助罢工的全民运动。全民抵货的巨大压力也使英美烟公司感到此次罢工不仅仅是简单的劳资冲突，也是一场政治外交利益的博弈。党政机关以税收优惠为条件，动员华商大企业——南洋烟厂和华成烟厂进行捐款，利用民意向英美烟公司的统税特权发起挑战。随着罢工的持续，中国政府和英美烟公司都面临困境。对中国政府而言，持续的罢工需要大量的经费支持，而就英美烟公司而言，其各品牌商品在华东区的销售额出现明显降低，有被中国企业抢占的危险。因此，双方都希望就税收问题和罢工问题尽快展开谈判。自1月18日《征税统烟条例》颁布后，宋子文立即以调解人身份斡旋英美烟公司的罢工运动，并达成和解协议。而讽刺的是，时隔三个多月的罢工后，政府依然在统税问题上接受了英美烟公司的意见。这与英美烟公司本身的雄厚实力和垄断地位等现实因素密不可分。

（三）现实层面：英美烟公司的强大实力和垄断地位

事实上，英美烟公司获得历届政府的优待与其自身的强势经营密切联系，而政府提供的税收特权也促使其不断壮大。这一过程中，英美烟公司与政府之间愈发产生一种依赖关系。回顾英美烟公司在1927-1928年的经营状况，可以感叹其规模之大，渗透之深。以英美烟公司的北方区为例，在1926年10月-1927年4月，英美烟公司的销售额占比虽有波动，但始终在50%以上。尽管在1927年罢工期间，英美烟公司各品牌的销售量有所下降，但从1928年开始，其销售量逐渐恢复并逐渐增长到其有史以来销售额的最高峰，这无疑仰赖于相对稳定的国内政局。

由此可见，英美烟公司本身的资金优势使其必然成为南京国民政府合作的对象。其自身良好的经营也为发展提供了良性循环。正如高家龙教授提出的企业家精神，英美烟公司通过西方公司的管理经验和中国本土化的生产销售，形成生产-销售-管理为一体的庞大市场网络。而中国境内的其他企业基本都处在追赶、模仿的过程，这也是为何在中国经营40年始终处于垄断地位的原因。于政府而言，与拥有强大实力同时得到英美支持的企业合作，能够维护其统治地位。因此，政府虽有心保护华商企业，但伴随着英美烟公司与政府经济依赖关系的确立，在征税方面，政府不得不依赖能够从政治上直接控制的华商企业的资金支持。

（四）国际政治层面：关税自主与条约限制

1928年1月18日《卷烟统税条例》的出台，不仅意味着对卷烟税收的调整，更是南京国民政府废除不平等条约，争取关税自主权的先声。首先，政府希望通过和平方式废除不平等条约，因而英美烟公司与政府的“统税”交涉不仅仅是政府与企业的行为，已然上升到外交层面。正如英美烟公司方面所称，“此事已将实行，外国各公司因领事馆反对之故，不能尊奉。”而各国领事馆缘何出面干涉？长期以来不平等条约给予外商的关税特权使其在北洋政府时期的自由贸易的体系下财富尽揽。因此，当新政府企图按照本国原则加征税收势必会遭受他国政府干涉。因为这一原则不仅适用于某一企业或某种行业，实际上是对传统中外贸易秩序的挑战。