深度贫困地区的乡村振兴路径研究<br/>——以恩施州为例

深度贫困地区的乡村振兴路径研究
——以恩施州为例

2019-08-16李山虎王建恩胡斌李映红

中国工程咨询 2019年8期

文/李山虎王建恩胡斌李映红

深度贫困地区贫困人口基数大、产业底子薄、发展起步晚，是脱贫攻坚的重点区域，也是实施乡村振兴的难点区域。脱贫销号之后，深度贫困地区如何实现乡村振兴，是各级政府面临的紧迫问题和现实困难，更关系到贫困群众的切身利益乃至社会稳定。本文以湖北省恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施州）为例，从“人”“地”“钱”等生产要素支撑的角度，探讨深度贫困地区实施乡村振兴战略的思路和路径。

一、恩施州基本情况

恩施州位于湖北省西南部，地处鄂、湘、渝三省（市）交汇处，属全国14个集中连片特困地区之一，是湖北省脱贫攻坚主战场。2013年底，全州8个县市都是国家级贫困县，全州贫困发生率为30.61%。通过州内外各级政府部门、社会公益组织、企业和贫困群众的艰苦努力，截至2018年底，全州贫困发生率下降到5.83%。按照全国精准脱贫任务的总要求，到2020年，全州建档立卡贫困人口将全部脱贫销号，与全省、全国同步全面建成小康社会。恩施州即将全面转入乡村振兴战略实施阶段，面临的主要问题不再是温饱问题，而是发展不够、资源价值难以转变为经济价值的问题。

二、实施乡村振兴战略的瓶颈

党的十九大提出实施乡村振兴战略，2018年、2019年国家相继出台了关于实施乡村振兴战略的中央一号文件和《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，为各地区实施乡村振兴战略提出了总体思路、目标和路径。对照乡村振兴的二十字方针的总要求，集中连片特困地区与全国绝大部分农村地区相比，基础差、底子薄，农村人才、土地、资金等要素支撑不足。对于恩施州而言，“人”“地”“钱”制约尤为明显。

（一）农村人口老龄化、空心化制约

全州有85万农村劳动力外出务工，占全州农村劳动力总数的45%左右，空壳村、土地撂荒等现象比较突出。同时，不同程度地存在留守老人、留守妇女、留守儿童等问题，少数“乡村衰落”问题不容回避。全州有2360名村党组织书记，其中，46岁-59岁的占59%，60岁及以上的占6%；初中及以下学历的占30%，专科以上学历的仅占26%，村级带头人队伍年龄老化、学历水平不高问题突出。近年来，虽然实用人才总量有所增加，但与东部沿海省份和省内其他城市相比，农村实用人才的教育结构、行业结构、区域结构仍需优化，带动农民增收致富的能力不足。农村大量劳动力外出，致使部分村级带头人无人可选配，能够带动农业企业、农业专业合作社、家庭农场良性发展，从事乡村建设的优秀人力资源严重不足，“谁来振兴的问题”较为突出。

（二）地理条件制约

在农业用地方面，全州农村人均耕地面积不足1.2亩，人均有效灌溉面积为0.33亩，有效灌溉面积远低于湖北省0.86亩的平均水平。加之山大坡陡、土地破碎的现状，导致农业规模化经营和农业机械化水平滞后，主要农作物综合机械化水平低于湖北省平均水平28个百分点。在建设用地方面，恩施州有7个县市属于国家级重点生态功能区，生态红线约束突出，建设用地指标不足。同时，土地要素在城乡之间发展不平衡、不统一，加之恩施州森林覆盖率达到64.65%，农村用地除了农民宅基地，大部分土地都属林业用地，农村集体用地紧张，乡村公益事业用地和公共设施用地不足，在一定程度上制约了乡村基础设施建设、乡村民宿旅游发展和公益文化事业的发展，特别是贫困村发展非农产业的难度较大，“如何振兴的问题”难以解决。

（三）资金投入制约

州县财政支持乡村建设的资金项目极为有限，加之农业面临市场和自然双重风险，农业招商引资难度较大，全州农业农村发展长期存在“输血不足”的问题。近年来，全州农村常住居民人均可支配收入虽然有较大幅度增长，但仅为全国、全省平均水平的70%左右。由于投入不足，恩施州农村基础设施薄弱、人居环境较差的现状尚未得到根本性改变。从农村饮水安全建设来看，仍有34万建档立卡贫困人口的饮水安全问题未完全解决；从农村电力基础设施建设来看，来凤、巴东等区域站点布局不足，供电设备老旧差，供电保障能力较差；就农村道路建设来看，还有812个村未通沥青水泥路，且建成的通村公路标准普遍偏低，加上已超年限使用，大部分路段路面已破损严重，运输服务水平显著下降；从农村通讯基础设施建设来看，自然村通光率达44.9%，离光纤宽带自然村全覆盖还有一定差距。高标准农田和灌溉设施依然薄弱等问题依然存在，“钱的问题”仍然是实施乡村振兴最大瓶颈。

随着城乡居民生活水平的大幅提高，消费者对农产品的消费需求由“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”“吃得有文化”转变，由物质层面的农产品消费向精神层面的支持农业、农村、农民发展转变，由单一的农产品消费向多元的农业观光、农村生活体验、民俗文化体验转变。在此背景下，农业的生态功能、文化功能、社会功能不断拓展，以农业为基础发展二三产业、提升农产品附加值的机会大大增加。恩施州享有“鄂西林海”“华中药库”“烟草王国”“世界硒都”之称，具有独特的生态、富硒、民族文化等资源优势。然而，由于缺乏“人”“地”“钱”的支撑，难以将优势资源转化为经济价值，更难以惠及贫困人口。恩施州脱贫之后如何实现振兴，如何将“绿水青山”转变为“金山银山”成为各级政府和广大人民群众关心的政治问题、民生问题。

三、破解要素制约需要处理好四个关系

破解贫困地区乡村振兴的要素制约，要坚持“上接天气”与“下接地气”相结合，将国家政策与贫困地区的实际情况相结合，不能搞一刀切。对于恩施州而言，在乡村振兴战略实施的前期阶段，需要处理好四个关系。

（一）处理好农村与城镇的关系

当前我国仍处于城镇化快速发展阶段，城乡差距客观存在，对于恩施州这种深度贫困地区而言，农民摆脱土地生产经营、农民工进城仍是长期趋势。同时，“农村大有可为”的观念被广泛接受，企业投资由二三产业转向农业、农村青年由外出务工转向回家创业成为新的发展趋势，农民进城与城镇居民下乡并存。因此，依靠城镇力量解决“三农”问题，实现城乡一体化是实施乡村振兴战略的途径之一。对于城镇近郊的农村区域，可以对接县域市场需求，以城镇产业发展带动贫困村产业发展；可以延伸城镇基础设施网络，补齐农村基础设施短板；可以拓展城镇公共服务设施的覆盖面，促进农村民生事业发展。对于偏远的农村区域，可以引导城镇人才、资金下乡，引导农村产业基地与城镇农副产品加工企业、大型农产品市场建立稳定的产业协作关系，促进城乡生产要素双向流动。

（二）处理好短期和长期的关系

精准脱贫的标准是保基本、惠民生，脱贫销号之后，贫困户的人均收入、贫困村的集体经济收入都超过绝对贫困线标准，但贫困地区的产业发展还面临产业链条短、产业同质化等共性问题，产业后续发展问题仍是一个长期问题。为了有机衔接精准脱贫和乡村振兴，必须长短兼顾，统筹配置生产要素。在短期内，贫困地区要通过多个一批工程，发展见效快、市场效益好、吸纳就业能力强的劳动密集型产业。在长期内，则要重点解决贫困地区产业发展动力不足、农村劳动力老龄化等难题，在区域和产业布局上要统一规划、差异发展、协同发展，坚持宜农则农、宜工则工、宜旅则旅，要通过农业科技、信息手段来提升农业综合生产能力，推广“机器换人”，提高农产品的标准化、绿色化、品牌化水平，通过农村产业的高质量发展来持续增收就业，提高脱贫地区的可持续发展能力。

（三）处理好内生动力和外部扶持的关系

脱贫摘帽后，贫困群众的住房条件，饮水、用电、交通出行等基础设施条件大为改观，部分贫困群众有了较为稳定的收入来源。但也滋生了部分贫困户的懒惰心理，“坐在门口晒太阳、等着政府送小康”的现象并不鲜见。这说明贫困群众的“等、靠、要”思想仍然存在，艰苦奋斗、自力更生的内生发展动力不足，精准脱贫政策结束之后，外部扶持一旦撤出，部分贫困户将面临返贫风险。因此，实现乡村振兴战略必须高度重视扶智、扶志，通过自身“造血”实现脱真贫、真脱贫。

（四）处理好局部和整体的关系

乡村振兴是一项长期战略，在短期内，政府、社会和农民群众可投入的人力、财力和物力十分有限，加之农村内部发展不平衡不充分矛盾突出，难以实现深度贫困地区全面振兴。因此，深度贫困地区的乡村振兴应坚持因地制宜，分区分类发展，可选择发展基础好的村庄作为重点，也可选择攻坚深度贫困村庄，打造一批特色村寨、产业新村，在解决区域性整体贫困问题的基础上，以示范村引领乡村振兴战略落地落实。

四、以要素支撑乡村振兴的路径探讨

贫困地区实施乡村振兴战略，要抓住“人、地、钱”关键环节，扬长避短、激活要素，不断为“三农”发展注入新动能。对于恩施州而言，可以从以下三个方面进行探索。

（一）解决好“人”的问题

抓住农民是乡村振兴的主体这一关键，为乡村振兴提供高素质、高质量的建设主力军。短期内要坚持扶贫与扶志、扶智相结合，围绕恩施州特色产业发展，开展针对性培训，促进农民就地就近就业；要盘活“七站八所”的农村技术人才队伍，结合新型职业农民培育、农村专业人才队伍建设工作，形成一批“土专家”“田秀才”。长期内要畅通城镇的智力、技术、管理、服务等要素下乡的通道，激励各类人才到农村大显身手；要做好外出务工人员的跟踪服务、就业培训工作，引导外出务工人员返乡创业，参与家乡建设。

（二）解决好“地”的问题

土地制度改革是深度贫困地区改革的主线，是实施乡村振兴战略的重要环节。短期内要创新恩施州山区零碎土地适度规模经营方式，推广转包、互换、出租等流转方式，尽量实现零散土地的集中化、规模化经营；要出台农村闲置农房、闲置土地的利用政策，完善利益分配机制，鼓励返乡创业人员、市场主体盘活农村闲置资源。长期内要在巩固完善农村基本经营制度前提下，按照深化农村土地制度改革的系列部署，开展农村集体经济改革试点，探索新型集体经济的实现形式。