关于特色产业园发展规划编制的几点思考——以安徽省为例

文/王海义

一、引言

开发区作为各地对外开放、加速工业化和城镇化的重要平台，对地方和全国经济社会发展起到了不可替代的作用，但在发展过程中，也出现了布局不合理、数量过多、低水平重复建设、资源利用效率不高、发展动力不足等问题。为此，国务院办公厅《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）要求，适应新形势，以新发展理念推进开发区改革创新，促进开发区提质增效，形成经济增长的新动力。

安徽省政府积极贯彻国家要求，出台了《关于促进全省开发区改革和创新发展的实施意见》（皖政〔2017〕98号），指导全省开发区改革、创新、发展工作。安徽省政府办公厅印发了《关于推进全省开发区优化整合工作的通知》（皖政办秘〔2017〕311号），清理、整合、撤销零散的各类开发区，规范开发区名称，全省共撤销开发区（含特别政策区）47个，省级及以上开发区数量减少为130个，基本形成“一县一区”“一区多园”的空间格局；同时，为推进开发区高质量发展，印发了《关于修订印发省级以上开发区综合考核评价暂行办法的通知》（皖政办秘〔2018〕292号）《关于促进全省开发区规范管理的通知》（皖政办秘〔2019〕30号）等多个配套文件，加强开发区环境污染整治，规范开发区管理和考核评价，引导主导产业发展，鼓励在开发区内建设特色产业园，推进各地特色化、差异化发展。

二、特色产业园建设的重要意义

特色产业园是在核准的开发区范围内，采用“园中园”的形式，以某一特色产业为主导发展方向，构建的具有一定规模、产业优势突出、产业链完整、配套功能完善、运营管理高效、创新发展能力较强的产业集聚区。新时代，特色产业园建设具有重要意义。

1.特色产业园建设是促进开发区整合的有效手段。在地方经济发展中，开发区是重要的经济增长极和主要的税收来源，一个县（市、区）建设了数个开发区的情况较为常见。在开发区的数量受到严格限制，扩区、调区受到严格管理的前提下，零散的开发区将被撤销、整合，纳入省级及以上开发区的“一区多园”管理。因此，采用“园中园”的形式，打造特色产业园将是实现开发区整合提升的有效手段。

2.特色产业园建设是提高资源配置效率的内在需求。特色产业园作为开发区的基本单元，可以改变原有粗放的资源利用方式，提升生态环境质量，提高土地利用率，提升投入产出比，其建设发展是提高资源配置效率和实现开发区产业结构优化的内在需求。

3.特色产业园建设是提升产业竞争力，实现差异化发展必由之路。特色产业园在特色产业定位、集聚发展等方面均具有较强的比较优势，具有专业化程度高、延伸配套性好、支撑带动力强等优点，县（市、区）根据自身实际情况发展特色各异的产业园，是实现经济差异化发展的必由之路。

4.特色产业园建设是推动新型城镇化建设的重要途径。在发展条件较好的城镇建设特色产业园，有利于引导和组织企业向产业园集聚，带动城镇人口就业和农村人口转移，促进城镇供电、供水、生态环境设施建设，为新型城镇化建设和发展提供动力。

三、目前产业园发展规划存在的不足

产业园发展规划是对未来一段时间产业园发展的预测、愿景和安排，提出的产业发展空间布局、发展思路、发展任务、重点项目、运营管理等规定是产业园高质量发展的路线图。根据安徽省实际情况，部分产业园发展规划存在以下不足。

1.规划定位模糊，产业特色不突出，发展方向不明确。发展规划对产业发展的优势、特色总结不准确、不全面，对于园区的产业定位模糊不清，制定的园区发展方向和目标没有针对性和可行性，规划缺少可操作性和指导意义。

2.规划范围的确定缺乏依据，随意性大。发展规划没有分析产业发展所需的实际空间，贪大求全，随意确定产业园范围，有的甚至无法满足当地城市总体规划和土地利用规划要求，存在合法性风险。

3.产业政策无法形成合力，产业集聚能力弱。发展规划没有系统地梳理已有产业政策体系，未充分利用产业园政策空间，导致对投资、人才和创新资源的吸引力有限，对现有产业发展的促进作用不足。

4.规划注重建设轻运营管理。发展规划重点放在产业园的基础设施建设，而忽视了产业园发展软环境和后期运营管理的重要性，导致对产业发展的支撑能力不足、园区运营管理混乱等问题。

5.规划约束力不强，执行效果差。发展规划的刚性约束力不足，地方根据自身的招商情况，随意安排无关产业甚至有冲突的产业进入产业园，出现了产业多样，资源循环利用效果差，生态环保压力大，产业集聚效应弱，园区提升发展困难等情况。

四、关于特色产业园发展规划编制的建议

新时代如何充分发挥规划的引导牵引作用，推动贯彻落实新发展理念，实现特色产业园高质量发展，成为工程咨询机构面临的新课题。笔者结合安徽省实际情况，针对特色产业园发展规划编制存在的不足，提出以下建议：

1.找准定位，特色发展

（1）充分认识区域发展战略对产业园发展的促进作用。安徽省目前已获得皖江城市带承接产业转移示范区、合芜蚌自主创新示范区、中原城市群发展规划、大别山革命老区振兴发展规划、皖南国际文化旅游示范区、淮河生态经济带发展规划、长江经济带发展规划纲要、长三角一体化发展、合肥综合性国家科学中心等区域发展战略支持，实现国家战略全覆盖。发展规划应在顺应国家总体战略和总体布局的基础上，充分认识、积极利用区域发展战略对县（市、区）特色产业发展促进作用，使产业园发展融入国家发展大局，提高规划站位，体现使命担当。

（2）深入分析交通基础设施和互联网发展对产业园区位的影响。随着安徽省境内多条高速公路、高速铁路、机场、港口等交通基础设施的建设，综合立体、方便快捷的交通网络逐渐形成，安徽省与全国的交通联系更加紧密，不发达地市、县域与省会城市、发达城市的时间距离进一步缩短，地区间要素流动更加顺畅，参与区域产业协作的机会将大大提高。同时，随着互联网技术的发展，省内多个农业大县一跃成为电商创业基地和农业产业化的前沿阵地。产业园发展规划应在深入分析交通基础设施和互联网发展的影响后，确定产业园区位条件。

（3）定位特色产业，科学合理制定发展目标。发展规划应深入分析县（市、区）资源禀赋、区位条件、产业基础、产业发展特色和比较优势，寻找特色优势产业发展的内在逻辑，建立特色产业与国家鼓励发展产业之间的联系，找准产业定位，科学合理确定产业园发展目标和约束指标，做足特色、放大优势，协调发展。

2.规范确定空间范围，优先利用存量土地

（1）严守“三区三线”要求。发展规划应积极对接和利用上位“多规合一”规划成果，严格遵守划定的城镇、农业和生态空间范围，以及生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界，合理安排生产、生活、生态空间，科学预留特色产业发展空间。

（2）优先利用存量土地。产业园用地应优先选择开发区存量土地、淘汰的落后产能和倒闭企业土地，严格控制新增用地，节约集约利用土地，提高土地利用效率和单位面积投资效益，以此加速开发区产业结构调整优化和新陈代谢。

3.以特色产业发展为重点，促进产业集聚和资源集聚

（1）加速培育龙头企业，构建产业链。以特色产业龙头企业为基础，实现产业链企业集聚发展对于产业园发展壮大具有十分重要的作用。发展规划的重点任务包括：在扶持政策、项目审批、金融支持等方面促进龙头企业做大做强，引导特色产业变成主导产业；引进和孵化产业链相关的中小企业，向上下游延伸拓展，打造完整产业链，形成产业集群；同时加快与特色产业相关的生产性服务业发展，提升品牌形象和产品知名度，提高产业附加值。

（2）加强自主创新能力建设。发展规划应积极引导市场主体，加强创新平台打造，促进人才集聚和创新资源集聚，不断增加产业发展动力，推动产业园可持续健康发展。

（3）科学规划支撑性重大项目。项目是产业园发展目标的实现方式，发展规划应在符合产业园资源环境承载力的前提下，在资金、用地保障等方面积极落实支撑性重大项目，作为指导产业园建设发展和管理考核的依据。

4.优化投资营商环境，提升产业发展支撑能力

（1）加强基础设施建设。发展规划应指导产业园与城市、开发区或城镇基础设施和公共服务设施有机衔接，完善集中污水处理、垃圾处理、集中供热等基础设施，推进信息化设施覆盖，加速智能化设施应用。

（2）积极加入产城融合。发展规划应对接城市、城镇或开发区的产城融合规划，统筹生产、生活和生态功能，不断完善生活性服务功能，积极提升优化投资营商环境，将产业园融入城市、城镇或开发区的建设之中，成为其有机组成部分。

（3）理顺产业园管理关系，加强运营管理服务平台运用。发展规划应理顺特色产业园与行政区、代管乡镇、街道之间的关系，根据实际情况，制定适合特色产业园发展的运营管理体制机制；根据产业特点，规划建设中介服务、人才服务、知识产权服务、融资服务、企业信用管理、生态保护监测预警等公共运营管理平台。

（4）充分发挥政策合力。加强产业园扶持政策体系的梳理和评估，根据产业园自身实际和主导产业发展方向，在法定权限范围内，制定有针对性招商引资政策，同时积极争取上级部门扶持政策支持，强化政策连续性，在产业园形成政策合力。

5.强化规划实施的刚性约束和考核评估

（1）强化规划的刚性约束。高度重视发展规划实施的重要意义，加强规划组织领导，落实任务分工，强化刚性约束，禁止随意变更。

（2）高度重视规划的考核评估。对发展规划进行定期考核评估，及时协调解决存在的问题，动态调整不合时宜的规划内容，提高规划的可执行性和执行效果。

五、结束语

特色产业园已逐渐成为开发区在新时代高质量发展的方向和着力点。工程咨询机构应针对存在的不足，立足地区经济发展实际，以新发展理念为指导，努力在特色产业定位、发展空间布局、主导产业发展、营商环境优化、规划约束评估等方面提高特色产业园发展规划编制质量，服务地方经济高质量发展。