安全目标下城市地下管线规划实施管理体制优化

丁佳甜,蒋伶,何海伦

（南京工业大学）

1 引言

党的十九大提出要加强社会治理制度建设，完善安全生产责任制，提升防灾减灾救灾能力[1]。近年来我国城市地下管线安全事故频发引起了社会各界的高度关注。规划管理是地下管线管理的前提和实施建设完善的基础。当城镇化率达到30%以后城镇的人口和规模快速增长，缺乏有效规划管理的城市地下管线势必会在快速城市发展时出现安全问题。2016年北京市昌平区燃气泄漏、东营区污水外漏事故等都是近年来城市地下管线事故中较为典型的几起。因此地下管线的建设规划亟待规范，而完善其管理机制正是实现这一转变不可或缺的途径[2]。

2 案例分析

2.1 案例概况

2013年11月22日10时，山东省青岛市经济技术开发区发生中石化东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故，造成62人死亡136人受伤，直接经济损失约7.5亿元，严重影响社会安全与稳定，爆炸还造成泄漏原油通过城市地下管道进入附近海域，造成海湾局部污染[3]。

山东省青岛经济技术开发区的东黄输油管道位于秦皇岛地下与城市地下管线中的排水管道交叉建设区[3]，事故主要涉及地段的城市排水管道，建于上世纪90年代，为南北走向全长约1945m。输油管道正下方即为城市排水暗渠，极易流入城市排水暗渠内。

2.2 产生原因

2.2.1 直接原因

1）输油管道腐蚀严重且管道破裂

由于青岛经济技术开发区区域土壤盐碱和地下水氯化物含量高，随着潮汐变化容易引起海水倒灌，输油管道长期处于干湿交替的海水和盐雾腐蚀环境，加上长期道路挤压等其他因素影响，导致管道腐蚀严重最终破裂造成原油泄漏。

2）泄漏原油进入城市地下排水管道

输油管道底部距城市排水管渠底部1.48m，输油管道正下方即为城市排水暗渠。输油管道发生泄漏后部分原油反冲出路面，大部分从输油管道与墙体穿越处直接进入城市地下排水暗渠。

3）现场处置人员撞击排水暗渠盖板产生撞击火花引发爆炸

泄露原油在城市排水管渠的密闭空间中形成易燃易爆的混合气体，由于抢修工作人员未进行可燃气体检测就盲目动用挖掘机，采用液压破碎锤在暗渠盖板上进行打孔破碎作业，产生撞击火花引发爆炸。

2.2.2 间接原因

1）生产企业责任体系不健全、应急救援能力不足

安全生产责任体系不健全，企业管道建设维护制度不完善。中石化集团公司和中石化股份公司安全生产责任落实不明。青岛站制定的管道抢维修制度针对性和操作性不强且未对管道建设工程提出保护的要求[3]。

隐患排查整治不彻底，应急救援工作不力。中石化集团公司和中石化股份公司在全国安全生产大检查中，未及时发现管道存在的安全隐患，且对一线工作人员安全和应急教育不够。中石化管道分公司未对事故段管道防腐层大修等问题及时跟进。淮坊输油处在对管道安全检测时均未能发现并重视管道严重腐蚀老化等重大安全隐患。

2）政府行政主管部门安全监管不力、管道保护主管部门隐患排查整治不彻底

青岛市人民政府和开发区管委会两级主管部门对管道保护和安全监管职责不到位，对安全隐患排查不彻底，未组织全面彻底的安全生产检查和把输油管道作为隐患排查重点进行监督。

山东省油区工作办公室组织安全检查不到位，开展工作监督不到位，青岛市经济和信息化委员会等部门对管道监督整治不力，对管道已有改建计划重视不够[3]。

3）开发区规划部门规划审批不到位，市政部门设计审批监管不力

规划部门规划不合理且对建设项目方案审批不严，对市政工程改造建设项目缺少约束。事故发生段周围危险化学品企业和输油管道等交叉布置，未留有足够的安全距离。青岛信泰物流有限公司未对规划部门进行单独的市政工程项目报批，规划局对其私自违法建设行为也没有进行追责。

输油管道与城市排水暗渠交叉设计不合理。管道在城市管道上方悬空架设且与城市排水管道之间缺少隔离，存在原油泄漏进入城市管道的风险不利于管道维护。管道常年被海水倒灌加剧了管道腐蚀。

4）其他相关部门对事故风险判断失误，组织应急救援工作不力

青岛市经济和信息化委员会对输油管道泄漏严重性认识不足，组织现场应急救援不力。开发区管委会对原油泄漏严重性判断失误，导致现场救援工作组织不力。开发区应急办对生产安全事故报告制度执行不严，影响领导对事故的及时了解和指挥。开发区安全监管局未及时将原油泄漏至排水暗渠的情况像政府和有关部门通报[3]。

3 地下管线规划实施管理体制现状分析

3.1 相关安全管理的法律法规缺乏

我国地下管线综合性管理法律法规缺乏，规划实施管理的法制化进程明显滞后。《城乡规划法》作为综合统筹性的法律大多内容是原则上的而对许多细节内容难以直接解释，这给实际规划实施管理增加了很大的难度[4]。除《城乡规划法》和各省（区市）出台的实施办法外，很难再找到其他相关的法律法规[5]，最常见的是各级政府出台的各种规范性文件，但它们的法律效力有限，在规划实施管理上缺乏连续性和全覆盖性[6]。

从目前已有的国家层面的城市地下管线规划管理法律法规及部门规章来看，法律类法规只有《中华人民共和国城乡规划法》[7]，主要为原则性规定且涉及安全和规划管理的内容很少。部门规章有8部与规划管理和安全相关的内容也不多，主要规定的内容多为安全原则和规划管理一般流程规定（见表1）

从目前已有的部分城市地下管线管理办法及条例来看，全国现在共有13个城市已有与地下管线相关的管理办法及条例，其中与安全的相关的内容大多没有或含义模糊，与规划管理相关的内容大多是原则上的规定，对规划实施过程中的职责确定不明确（见表2）

在青岛事故中当中石化输油管道与城市地下管线交叉建设时，由于缺乏相应的法律法规依据导致规划管理部门不能采取有效措施来制止输油管道建设或拆除。

3.2 对即将或已经存在的安全问题执法不严格

3.2.1 批前执法

其中：L为锚杆长度，m；L1为锚杆锚入稳定岩层深度，一般长度取1.0 m；L2为锚杆的有效长度，m。L3为锚杆在巷道中的外露长度，一般取0.1 m。其中：L2=[B/2+Htan(45°-ω/2)]/fd=1.32 m，其中：B为巷道开掘宽度，取6.3 m；H为巷道开掘高度，取5.0 m；fd为顶板岩石普氏系数，取3； ω为两帮围岩的似内摩擦角，ω=tan-1(fd)。计算可得L=2.42 m。根据围岩结构特征观测结果，其主导裂隙发育范围主要集中于2.0 m内，因此根据理论计算和现场实测结果，可选用长度为3.0 m中空注浆锚杆。

规划管理部门在面对较大的建设项目时，由于与其他行政部门存在职权交叉，容易出现多方管理或无人问津的现象和安全问题[8]。

在青岛事故中由于规划管理部门将地下管线管理权力分散在多个部门之中，各部门权责交叉不清，缺少主要部门对地下管线交叉的违法违规行为进行严格执法。规划审批流程对可能或已经存在的安全问题约束力不足。

3.2.2 批后执法

项目在审批通过后规划部门缺少对其跟踪建设，审批内容与实际建设内容不符的情况时有发生。

3.3 对安全隐患监管不到位，处罚力度不足

3.3.1 行业监管与部门监管

城市地下管线以行业监管为主，缺乏统一的行政监管，不按规划要求建设和擅自建设的现象时有发生[9]。

表1 国家层面的城市地下管线规划管理法律法规及部门规章

表2 部分城市地下管线管理办法及条例

在青岛事故中规划部门对城市地下管线的惩罚只能通过建设部门、市政部门和公安部门发放责令停止建设或拆除，因法律效力有限而没有起到相应的作用。

3.3.2 公众监督

在规划行政许可过程中，管理机构凭借自己的专业知识判断申请者的申请是否合理合规，继而做出相关的许可决定，在这一过程中明显缺乏申请者的申诉环节和利益相关者的参与环节。如北京规划主管机构对地下管线听证环节的程序和内容没有明确的规定[10]。

在青岛事故中在建设地下管线暗渠时没有将项目信息及时进行公示，导致后来出现管线与周边建筑距离很近的情况出现，加大了事故发生的破坏力和对公众的伤害。

3.3.3 规划部门人员处罚与规划项目行政处罚

由于缺乏明确的权责分工和对违法行为惩罚的法律法规，现行的规划部门对城市地下管线的惩罚规定大多为效力有限的管理办法，导致规划部门在面对有安全隐患的违规建设时不能及时制止改正。

在青岛事故中城市地下管线规划管理部门“一书两证”发放存在问题，如青岛市规划局黄岛分局副局长对建筑管理处履行规划审批工作督促指导不到位，对青岛信泰物流有限公司项目规划中将市政排水设施划入建设单位规划建设问题未认真核实等[2]。

3.4 综合管理信息系统建设滞后，实时安全检测途径缺乏

我国大部分城市地下各类专业管网的资料残缺不全，全国约有70%的城市地下管线没有系统的基础性城建档案资料，地下管线分布不清的状况普遍存在。由于没有统一的管理，各管线部门各自建立独立的信息管理制度，管线运行监测与检测信息尚未纳入城市地下管线信息系统，因此无法为城市规划提供有效的地下空间信息保障，建设单位在建设施工中时常发生挖断或挖坏地下管网，造成不必要的经济损失[9]。

在青岛事故中由于缺失地下管线信息导致不能及时了解管道信息引起了管道爆炸。

4 地下管线规划实施管理体制优化方向及重点内容

4.1 完善相关安全地下管线管理的法律法规

制定和完善以《城乡规划法》为综合统筹的规划法规和包括规划建设等方面的辅助法规[11]两个层次的法规。

加快作为开展地下管线管理工作的依据的《城市地下管线管理条例》的出台。明确规划管理部门在城市地下管线中的管理内容，明确规划管理的职责行为和对违法行为进行处罚的措施，避免存在模棱两可的情况为以后工作埋下隐患。

在青岛事故中当中石化输油管道与城市地下管线交叉建设时，依据《城市地下管线管理条例》的相关规定，规划管理对这种行为承担主要职责管理，且对违法行为可以进行严厉的处罚措施，则能有效提升城市地下管线安全的独立运行能力。

4.2 建立安全执法问责制度

4.2.1 批前执法

地下管线项目审批通过前，明确各工作人员的职责和问责内容，出现问题时依据问责制度落实到具体人员[12]。规划局内部应建立更为高效顺畅的管理机制和工作程序,各相关部门在整个程序中参与审批的权限时限和相应承担的责任等均应从地方性法规的高度作出规定[13]。

在青岛事故中规划部门内部建立地下管线管理处，明确部门的职责范围，有助于提升地下管线的安全性。明确青岛市各行政管理部门之间的职责并加强协同管理，从规划建设维护等一系列方面进行有效优化从而避免事故的发生。

4.2.2 批后执法

在地下管线项目审批通过以后，对具体项目实施过程是否严格按审批内容严格执行进行严格执法。一旦发现存在安全隐患的问题，按照相关法律法规对其进行严格执法，消除可能存在的安全问题并追究相关责任人的责任处罚[10]。

4.3 健全地下管线部门安全监管体制，建立多方参与和监管制度

为实现地下管线的安全运营，明确相关政府部门的职责和管线单位的责任，构建地下管线的监督管理体系，清晰界定规划行政主管部门的职责。

建立城市规划督察员体制[14]，对相关部门进行监督[15]，有助于提高规划管理部门在实施等环节的效率和安全。在法律上明确督察员的权限和责任，既要对相关部门进行监督又不能过渡干预，保证监督第三方的中立性[16]。同时监察员应当由多学科的人员组成，促进城乡安全发展与建设[17]。

按照《城乡规划法》的要求建立和完善城乡规划公众参与的内容和方法,提高规划审批和管理的公开性和民主性[18]。可以推广12319城市服务热线电话，将公民参与纳入城市管理之中[19]。同时可以建立城市服务热线app平台，公众可以通过实时拍照和留言等功能将建议实时反馈给规划管理部门和其他相关部门。

在青岛事故中通过建立青岛市地下管线督察员体制，对规划部门前期规划建设和后期监督管理等环节进行监督，有利于减少事故的发生。

在青岛事故中若在规划初期广泛征求公众建议并及时将项目信息进行公示，公众就会变成地下管线的保护者和监督者。当日常出现问题如地下排水管内沼气严重时，周边居民就很可能会上报相关管理部门对其进行整改，这样就能很大程度的减少事故的破坏力。

4.4 建立地下管线安全信息化平台

随着现代信息技术的飞速发展，GIS等信息技术手段的应用让地下管线可视化变为现实[20]，故能够时刻掌控管线的运行状态从而提升城市安全水平。各地应建立统一的城市地下管线信息综合管理系统，归集管线普查成果以及地下管线的更新信息，做到信息的动态更新和共建共享[21]。

在青岛事故中如果有良好运行的城市地下管线信息综合管理系统作为支撑，一方面在地下管道内出现沼气聚集的情况时，相关工作人员就能对地下管道进行排查和维护更新，就能直接避免爆炸事故的发生。另一方面在青岛市输油管道发生泄漏需要更换管道时，通过系统可知管道下方有城市排水管线且距离较近，为了防止破坏城市排水管网，就不会采用直接用挖掘机挖掘的方式，就能避免爆炸事故的发生。

5 结语

安全城市地下管线规划实施管理体制的建设，实质上地下管线规划管理的核心问题。在我国已经进入快速城市化的今天，为提高地下管线的综合布局和安全运行，各地都有加强地下管线安全的强烈愿望。虽然地下管线规划管理存在法律法规缺失、职责不明和监管不力等诸多问题，但是经过一系列的体制优化提升，整体的地下管线安全性的提升还是指日可待的。当前需要不断总结问题和教训，大力推进相关制度的建立和完善，以使城市地下管线规划实施管理尽快走上法制化、公开化、信息化的道路。