利用外国贷款建设职业教育项目存在的问题及对策研究

王青汉 杨进峰 尚丽华 李静 张健

[摘  要]近年来，随着中国对外开放合作的扩大和加深，外国贷款对我国职业教育发展给予了较大的支持，极大地改善了相关院校的办学条件。但在利用外国贷款发展职业教育的过程中也存在着很多问题，影响了贷款项目的进度和实施效果。笔者认为认真梳理这些问题，研究相应的应对之策，对完善我国相关管理制度和法规，更好地与国际接轨，以及更好地维护我国利益具有十分积极的意义。

[关键词]外国贷款项目  职业教育  对策研究

近年来，随着中国对外开放合作的扩大和加深，外国贷款对我国职业教育、医疗等项目给予了较大的支持，其中由德国复兴银行提供的德国促进贷款，具有贷款额度高、还款期长、利率低等特点，在我国已支持了几十所职业院校的建设项目。这些贷款项目极大改善了相关院校的办学条件，提升了这些院校的发展能力和人才培养质量。但根据本课题组成员全程参与汉中职业技术学院利用德国促进贷款建设新校区项目的实际经验，以及对全国范围内十多所职业院校利用德国促进贷款项目情况的调查，我们发现在利用外国贷款发展职业教育的过程中也存在着很多问题，影响了项目的进度和实施效果。因此，笔者认为认真梳理这些普遍性问题，研究相应的应对之策，对于今后完善我国相关管理制度和法规，提升我国对外开放的层次和水平，使我国更好地走向世界，世界也能更好地了解我国，以及更好地维护我国利益和声誉都将具有十分积极的意义。

人员培训是保证项目良好运行的重要基础

外国贷款项目普遍审批缓慢，用时过长。如汉中职业技术学院利用2000万欧元德国促进贷款建设新校区项目，该项目于2012年9月被发改委批准立项，2012年10月与德国复兴银行签署《贷款协议》，项目原计划在2017年年底前全部完成，但2017年年底项目只完成了约90%，经财政部和德国复兴银行批准，项目延期一年，到2018年10月才完成了全部项目，整整用了六年的时间。笔者通过对全国各地十多所职业院校利用德国促进贷款建设教育项目进行调查，发现均存在同样的问题。导致这一问题产生的一个重要原因是利用外国贷款项目对项目执行单位来说都是第一次，完全没有经验，是在摸索中进行的，这就不可避免地会遇到很多问题和困扰，会走不少弯路。为了使项目单位尽量少走弯路，国家主管部门应在确定项目立项时，举办项目单位人员培训，由主管部门、外方银行、窗口公司、转贷银行、海关等分别宣讲相关法律法规，使项目单位了解工作流程、监管环节和监管要求，项目执行的基本规则，提款程序，设备进口手续办理等。涉外项目还会面对比国内项目更严格的审计和检查，因此审计机构也应提前介入，进行相关政策宣讲和培训，使项目单位事先了解涉外项目的审计要求，确保项目规范运行。同时，还可以邀请项目已经完成或正在进行的单位介绍和交流相关经验。

监管应当改进和简化

外国贷款项目按照国际惯例需要接受外方严格监管，我国相关法规也明确规定使用国外贷款项目的相关招标文件、评标报告、合同等必须报资金提供方审批，在其出具不反对意见后方可进一步实施。汉中职业技术学院德促项目实施过程中，德国复兴银行监管非常严格，为了确保招标公平公正，使招标文件中的参数设置不具有明显的指向性和唯一性，多个招标文件根据德国方面的意见反复修改了不下十次。但德国方面事无巨细，管得有些太细太多也会对项目进展带来一些不利影响。比如，按照原来的方案，设备招标是按专业属性分的，招标包分得多一些，每个招标包相对较小，可以让更多的企业参与竞标，同时也能夠降低投标人的打包成本。但德国方面不同意，要求将原计划的招标包合并，导致最终形成的招标包很大，里面包含的设备专业差异明显，增加了投标人的打包成本，导致中标商在最后执行供货合同时困难和麻烦很多。德国方面要求设定的投标人资质也过高，限制了大量中等规模的公司参与竞标，在招标时出现投标人较少，竞争力明显不足，甚至个别招标包因投标人不足，导致招标失败的情况发生。在评标过程中因招标包太大，包含的设备太多，各投标人提供的设备存在少数投标参数不能完全满足要求的情况，为了招标成功，项目方就只好违心接受这些不合要求的设备。这种情况如果招标包较小，包含设备较少，本来是完全可以避免的。德国方面的意见在成熟发达国家的市场环境中可能是适合的，但在中国这样的发展中国家，事实证明并不完全适合。

在接受外方监管的同时，国内的监管环节也很多，监管和审批环节又都没有设定审批时限，这样就难免效率低下，实施过程进展缓慢，且国内监管在某些方面过于僵化，比如设备采购清单是在2012年立项时获批的，因项目进程缓慢，根据专业调整和办学情况变化，学院后来想对几年前获批的采购清单进行适当调整，德国方面同意在不超过采购总金额10%的范围内裁减设备后可新增一些设备，但国内主管部门却只同意裁减不同意新增，如果新增就得重新办理报批。因为报批需要时间比较长也很麻烦，无奈之下，学院只能在对原清单进行裁减后，放弃新增一些设备的想法。因此，为了使今后的外国贷款项目实施更有效率，国家主管部门应当研究改进监管方式、监管内容，简化或减少监管环节，也建议国家有关部门能与外方洽商，使项目执行单位的自主权得到更多的尊重。同时，各监管环节也应明确设定审批时限，提高工作效率。

项目前期的准备和论证必须充分

职业院校利用外国贷款采购各类教学实训设备，设备采购清单的制订和论证对整个项目的顺利实施非常重要。在我们调研的十多所院校中，有的院校设备采购清单完全由各专业教师和管理人员提供，由于一线教师和管理人员经验有限，他们并不了解先进的设备在学校教学和行业企业的实际运用情况，也不知道真正需要采购哪些设备。有的院校制订设备采购清单时比较仓促，调研和论证不够充分，各专业拟定的设备清单也未能很好协调。这些方面如果准备不足，在项目执行过程中就会不可避免地产生很多的麻烦和困扰，最后采购的设备在先进性、适用性、配套性、共享性等方面也会存在不少问题。有些院校的设备采购清单在本院校专业教师和管理人员共同制订的基础上，还邀请了外面的专业机构进行论证和优化，用时基本在半年以上。因为准备充分，这些院校在项目执行过程中比较顺利，采购回来的设备适用性和满意度都比较高。

根据我们的经验和调查情况，学院制订设备采购清单应当注意以下几方面。

1.应当安排充足的时间筹划、调研、论证，在这个过程中花费的时间可以在后续项目实施中节省回来。

2.根据职业教育的特点，应当组织相关人员参观一些先进的职业院校和行业企业，让他们增长见识，开阔眼界，对计划采购的设备性能和使用情况有所了解。

3.除了本校一线教师和管理人员参与设备采购清单制订，对比较复杂和涉及高价值设备的采购方案，还应当邀请相关专家或专业机构进行论证并提供专业建议。

4.加强各筹划组的工作协调力度，注意设备的配套性和共享性，避免重复浪费，既要考虑设备的先进性，又要避免盲目追求高大上偏离教学和实训的目的。

5.列入采购清单的应尽量是高价值、经久耐用的设备，价值较低、过于细小、易耗品等不应列入采购清单。

6.采购品目名称应当有一定的涵盖性，比如要采购供一个乐队使用的全套乐器，在设备清单中只需列出品目名称“乐器一套”，不必将每种乐器一一列出，招标时，将所需每种乐器的具体参数详细写明即可，这样不仅能避免报批的设备清单过于繁琐冗长，方便主管部门和外国金融机构审批，还能提高工作效率。

项目单位必须专人负责项目实施

专人负责是保证项目工作顺利、有序、规范进行的重要前提。项目运行过程中，需要与外方银行、窗口公司、发改委、财政部门、转贷银行、中标商、海关等多部门进行联络和沟通，事务非常多，必须从一开始就确定专人负责。根据我们的经验，在整个外国贷款项目实施过程中，学院应当组织一个2至3人的工作组专司其职，在项目进行过程中，工作组人员应当尽量稳定，学院还应当为工作组提供适当的工作场所和工作条件，且从一开始就必须建立严格的工作制度，建立专门的工作档案和工作邮箱，项目实施过程中项目组经办的所有事情都应当留下可查验的资料，并分门别类妥善进行收存和保管。

充分估计和防范汇率风险

由于外国贷款项目时间跨度长，整个实施过程需要几年时间，在此期间，汇率难免会有波动，汇率变化带来的风险不可避免地成为影响项目实施的一个重要问题。对项目单位来说，因为缺乏经验，对汇率风险往往估计不足，风险降临时又没有应对良策，只能被动承受汇率变动带来的困扰和损失。

汉中职业技术学院德促项目在2012年签订贷款协议时，欧元与人民币汇率是1∶8.2，但2014年下半年以后，在项目开始招标实施的关键时期，欧元与人民币汇率持续下跌，最低时为1∶6.53。为了平衡预算，将设备采购总额控制在贷款额度以内，学院不得不将计划采购的设备进行了裁减。利用德促贷款修建的体育馆土建工程也一度停工，最终学院对建筑商给予适当补偿后，工程在停工半年后才重新开工。其他利用德促贷款项目的院校情况也基本相同，在面对汇率变化欧元贬值时也都出现了项目停工、不得不裁减设备、用自有资金贴补项目的问题。

外国贷款相对国内商业银行贷款利率比较低，特别是德促贷款没有限制性采购要求，没有要求必须用多大比例采购贷款国的设备。但因存在汇率风险，如果没有合适地防范和应对之策，很容易使项目单位背上意料之外的沉重债务。

为了使外国金融机构在华贷款项目能够更好实施，避免使缺少經验的项目单位落入债务陷阱，国家主管部门应当认真研究汇率风险防范和化解的方法，如采用固定汇率或对汇率提供保险等防范措施。

重视项目的延伸合作

利用外国贷款建设职业教育项目不应当只满足于完善教学设施和购置先进的教学设备，还应当延伸合作，利用实施外国贷款项目的机遇，进一步与国外学校和职业培训机构进行合作交流，学习和借鉴国外先进的职业教育理念，敬业的工匠精神和工学结合的人才培养模式，从而推进产教融合、校企合作，促进职业教育向更高层次和水平发展。汉中职业技术学院在德促项目实施过程中，通过德国复兴银行牵线搭桥，尝试与德国职业教育、职业技能机构、学校和专业医院等建立交流合作关系，组织代表团对法兰克福市一所护士学校进行访问，了解德国护士在岗培训、行业准入、实践教学等方面的制度，观摩了该校的教学，与该校负责人讨论了今后的合作。但这种延伸合作在常态化、制度化，以及合作的广度和深度方面都是不够的，也有不少项目单位在延伸合作方面还未得到重视。因此，利用外国贷款项目，在延伸合作方面还有很大的潜力和空间能够挖掘和拓展。

作者单位：汉中职业技术学院  陕西汉中