后发国家新兴产业发展中制度创新的规律与经验研究*

张 宇 李进兵 罗加蓉

（西南科技大学经济管理学院，绵阳 621010）

2008年金融危机后，在新一轮技术革命背景下，发展新兴产业已成为许多国家和地区重要的战略选择，创新驱动成为实施这一战略的关键。创新活动的外部性和战略性使得政府不可能置身事外，新兴产业创新能力的提高面临着与发达国家不同的创新资源禀赋、市场基础、创新环境和创新风险。如何处理好新兴产业发展中的政府与市场关系是国内外理论界争论的一个焦点，也是新兴产业发展中面临的一个重要实践问题，特别是政府与市场在制度供给中的关系。2016年，国内新能源汽车“骗补”事件引发学者关于产业政策的热议，张维迎［1］认为，产业政策就是穿着马甲的计划经济，只能阻碍创新，主张废除一切形式的产业政策；林毅夫［2］则提出经济发展有产业政策才能成功；韦森［3］认为政府在新兴产业的投资效率不如企业和市场行为。学者们关于制度创新中的政府和市场关系的观点意见分歧非常大，很多人认为政府的产业政策没有效果，所以不需要搞产业政策，但是也有很多人认为有效果，应该设计并推进产业政策的实施。另一方面，2018年以来，在愈演愈烈的中美贸易摩擦中，作为发达国家的美国直接指向中国于2015年提出的《中国制造2025》，认为这个计划体现了政府对新兴产业发展的主导，并在其征税产品建议清单中列出了信息和通信技术、航天航空、机器人、医药、机械等新兴产业领域的大量产品。这些理论上的争论和实践中的国际贸易摩擦事实上都涉及到对后发国家新兴产业发展中制度创新方面政府和市场之间基本关系的认识和判断，历史上新技术革命背景下的新兴产业发展历程可能会给当前的争论提供一定的思考借鉴。在19世纪下半叶到20世纪初爆发的第二次工业革命中，美国、德国两国创新能力突飞猛进，通过新兴产业的发展实现了对第一次工业革命中领先的资本主义强国英国、法国的技术和经济赶超。分析和总结这一历史时期两国新兴产业制度创新中政府和市场的关系，对于处理新时期我国战略性新兴产业发展中的政府与市场关系具有显著的借鉴意义。为此，下文拟在综述理论研究文献和回顾第二次工业革命中美国、德国新兴产业创新能力不断提升的基础上，讨论其制度创新中政府与市场的关系，并提出其对我国当前战略性新兴产业发展中制度体系创新的若干借鉴。

1 相关研究进展

1）制度创新与产业演化、产业技术创新的关系研究

熊彼特在《经济发展理论》一书中首次提出了“创新理论”的概念，认为创新是“建立一种新的生产函数”，其承担者只能是企业家。以戴维斯、诺斯等为代表的制度创新学派将熊彼特的创新理论和制度学派的制度理论结合起来，讨论了制度创新对国家经济的长期影响，并认为个人、组织和政府都是制度创新者，制度创新对于经济增长具有决定性作用。以弗里曼、纳尔逊为代表的国家创新系统理论学派认为，现代国家创新系统既包括各种制度因素和技术行为因素，也包括致力于公共技术知识研究的大学、科研机构以及政府部门中负责投资和规划的机构。可见，制度创新是创新的重要组成且在经济增长作用中具有重要作用。

在制度与产业演化关系的认识方面，国外学者纳尔逊［4］将制度视作“社会技术”，并认为它是产业演化的重要内生变量，国内学者黄凯南则将制度视作产业参与者之间互动的规则体系。在产业演化和制度创新关系研究方面，李英等［5］认为，产业演化中的制度创新可以从企业和政府两个层面去理解，前者主要包括企业制度安排、企业内部创新策略和企业家的创新行为等，后者则主要包括政府制度构建、产业制度环境建设和产业治理政策。有关制度创新和产业技术创新的关系也得到了学者们的关注，Pelikan［6］认为产业演化的本质是产业技术创新演化和制度创新演化的结果；焦雨生等［7］指出了产业演化发展中技术创新与制度创新之间的双向、非线性关系；李晓华等［8］认为产业制度创新能提高产业技术水平、促进产业发展，同时产业技术的进步和发展又推动产业制度进一步创新；赵玉林等［9］认为技术创新与政府干预下降、市场发育和产权制度创新具有显著协同关系；杜传忠等［10］认为制度创新能够引发产业创新，触发新的产业革命。以上研究表明，制度创新与产业技术创新之间的存在着相互促进的关系，一些研究甚至认为制度创新具有根本性的作用，是推动产业演化的重要内生力量。

2）创新活动中政府和市场关系研究

政府和市场之间的关系是经济学理论中的传统话题之一，早期的古典经济学家大多主张自由市场，政府只是充当“守夜人”角色。随着人们对由于外部性、信息不对称等导致的市场失灵现象的深入认识，政府对市场进行适当干预被认为是必要的。在创新研究领域，由于创新活动中风险、知识和技术的外溢，政府对企业等创新微观主体实施研发补贴和税收优惠十分重要，在选择国家科技战略和新兴产业的发展方面更是无可替代［11，12］。但也有学者认为，创新的主体只能是企业家，政府对于创新是无能为力的，只会引发腐败和寻租行为。政府对企业创新能力和创新效率的影响和作用机理也得到了国内外众多学者的关注，政府在其中的作用有积极的一面，也存在着消极影响和不足［13-15］。对于后发国家的新兴产业创新而言，Romer［16］强调了市场的主导作用，认为发展中国家可以通过购买发达国家的先进技术和创新成果来推动本国新兴技术产业的发展；韩国学者Lee［12］则结合韩国电子信息产业的发展，认为后发国家可以选择合适的产业技术领域，并通过模仿、学习，缩小与发达国家技术创新的差距，这一观点强调了后发国家政府在新兴产业技术领域选择中的重要性。

综合以上制度创新和创新活动两方面的相关研究可以看出，已有文献整体上肯定了制度创新对产业技术创新和产业演化的重要作用，并对政府与市场在创新活动中的角色和作用展开了分析，既有强调充分发挥市场作用的，也有强调政府重要性的，对政府和市场在产业创新资源配置方面的效率判断甚至出现了两种对立的观点。总体而言，现有文献对于新技术范式出现和替代时期后发国家新兴产业制度创新中政府与市场之间关系的研究相对较少。考虑到新兴产业发展中科学知识和应用技术创新的特殊性、后发国家在科学知识和应用技术的禀赋特征及其在全球价值链中的位置，有必要对这一问题进行深入研究。

2 第二次工业革命中美国德国新兴产业的发展及其制度创新

19世纪60年代，一些重大的发明创造以及基于此而产生的新兴产业在欧洲出现，随后扩展到整个资本主义。这次技术革命的突出标志是“电气”取代“蒸汽”，并极大地推动了钢铁业、采矿业、汽车制造、石油化工、电报电话、无线电等产业的大发展。一般认为，在第二次工业革命爆发前，美国仍然是一个以农业为主的国家，德国则还没有完成第一次工业革命。然而，在第二次工业革命中，美国和德国却依靠新兴产业的发展实现对传统工业强国的经济赶超。在这一赶超过程中，两国的制度创新起到了重要的作用。

1）美国新兴产业发展及其制度创新

第二次工业革命中，美国发挥政府和市场的作用，通过专利制度、关税政策、产业竞争政策、教育制度、科技制度的创新，为以电气、钢铁、汽车等为代表的新兴产业发展创造了良好的制度环境（表 1）。

表1 第二次工业革命美国新兴产业发展中的制度创新支持Tab．1 United States' institutional innovation support for the development of emerging industries in the second industrial revolution

第二次工业革命前夕，新兴产业的大多基础研究创新成果和原创性技术出现在欧洲的英国和法国，美国及时引进了欧洲先进的电学理论和技术成果，依托其大学、科研院所以及企业建立的工业实验室，进行了大量产业化研究，这种对新兴科学知识和技术学习、吸收和再创新的能力完全得益于其教育制度、科技制度、专利制度等的创新，并推动了新兴产业的迅速发展。1882年，全球第一个电力照明系统在美国纽约建成。1888年，交流电动机出现在美国，电站随后开始在各地兴建，作为新兴产业部门，电力为美国钢铁业、汽车业等产业的发展提供充足的能源支持。到1917年，美国拥有的公用电站数量高达4364座，发电量共438亿度，成为当时世界上电力产量第一的国家，电力被广泛地应用到国民经济的各个领域和部门。更重要的是，电力的使用不仅成功地实现了动力的革命，还激发了通讯领域的技术和产业创新，电报、电话、无线电等新兴技术在美国迅速出现并产业化。在钢铁业这一新兴产业部门，冶炼技术的创新也并不是首先发生在美国，但通过引进与学习，美国钢铁产业部门率先使用了技术上更为先进的碱性工艺法，于1875年在宾夕法尼亚州建立第一家制造钢轨的转炉钢铁厂。同时，系列关税法案也为钢铁业等新兴产业的发展提供了充足的产品市场需求，到19世纪70年代至90年代，美国钢铁产业实现了快速增长，钢材产量从1870年不足 7万吨到 1890年 427．7万吨［17］。1889年，美国钢铁业产量已跃居世界首位。拥有新技术的美国钢铁产业在快速发展的同时还极大地推动了其国内上游采矿业、下游铁路交通运输业、汽车制造业等重型工业部门的技术创新和发展。

2）德国新兴产业的发展及其制度创新

与美国不同的是，德国当时还没有完全统一，国内市场被人为分割。随着国家统一的完成，德国的货币、税收制度实现了统一，并在政府强有力的干预以及企业的积极参与下，通过贸易政策、专利制度、教育制度、科技制度的创新，推动了新兴产业的技术创新和产业发展（表2）。

统一经济制度、关税制度和专利制度为德国电气工业的发展提供了广阔的国内市场和技术创新激励。1866年，实用型发电机在德国市场上出现，随后被推广应用到交通运输等多个领域，引起了德国国内电气化铁路、有轨电车、无轨电车、电梯等电气设备的创新。1891年，高压电的远程输送技术出现，电力能源在德国各经济部门得到了广泛使用，电气工业成为德国重要的主导产业。从1891年到1913年，德国电气工业总产值增加了28倍，其规模已越居欧洲之首。汽车工业方面，1886年，德国卡尔·本茨、戈特利布·戴姆勒分别组建了各自的汽车制造厂，推动了德国汽车工业的快速发展。1901年，德国只有12家汽车厂，年产汽车884辆；1908年，德国的汽车厂已达到53家，年产汽车5547辆；到第一次世界大战前，德国汽车工业已基本形成了一个独立的工业部门，汽车制造工人5万多人，年产量达2万辆，仅次于美国［18］。德国在化学工业领域的巨大进步得益于其教育制度特别是科学研究大学的创新发展化学工业领域，它为德国在这一新兴领域内的原始创新领先奠定了坚实的基础。尽管第一种人工合成染料的研制和工业生产首先于1857年在英国实现，但十年后，德国合成染料业迅速崛起，并取代英国成为欧美地区合成染料的垄断者。1860年前，德国每年须用5000万马克进口合成染料，而到1872年，德国合成染料出口年收入1700万马克，1890年增至5300万马克，1905年则达到了1．5亿马克，几乎垄断了当时的合成染料国际市场［19］。同时，德国在化学制药领域内也不断开创，1888年，拜耳公司创建了医药部门，这一时期德国还产生了赫切斯特、默克、先灵等化学制药企业，使得德国成为当时化学制药的世界中心。随着第二次工业革命进程的不断深入，德国已逐步取代英国和法国，成为新兴产业重要技术创新或产品发明的欧洲中心，特别在汽车制造、化学工业和化学制药等产业领域，这与德国独特的教育和科技制度相关。

表2 第二次工业革命德国新兴产业发展中的制度创新支持Tab．2 Germany institutional innovation support for the development of emerging industries in the second industrial revolution

3 美国德国新兴产业发展中制度创新的规律与经验讨论

正如前文所指出，在第二次工业革命前夕，有关新技术的科学知识大多产生于欧洲大陆特别是英国和法国，但新技术的应用开发和产业化发展却大量出现在美国和德国，尤其是新技术的应用研究，突出表现为美国钢铁业新技术的研发和应用、电力及其传输在生产生活领域的广泛应用。这些都离不开两国经济贸易、知识产权、教育和科技领域内的制度创新对新兴产业发展的持续支持。制度创新在两国新兴产业的发展中具有突出地位和作用，为此有必要对其制度创新的规律与经验进行讨论。

1）制度创新过程中政府与市场关系型态多样

在亚当斯密提出自由贸易思想之后，美德两国学者先后提出新兴国家贸易保护的经济理论。美国经济学家、联邦政府第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿于1791年向美国国会提交了《关于制造业的报告》，明确提出贸易保护的理论观点。德国人弗里德里西·李斯特在其著作《政治经济学的国民体系》中提出了生产力论和基于此的关税保护政策主张，并认为财富的生产力比财富本身要重要得多。两人关于贸易保护的理论观点和政策主张对美德两国的经济政策造成了重要影响。古典经济学理论认为，政府只要充当“守夜人”即可，不能干预经济的发展。贸易保护理论认为，对于处在后发展阶段的国家而言，应该通过关税等手段保护本国幼稚工业。这些核心理论观点为分析制度创新过程中政府与市场关系构建提出了不同主张。

从第二次工业革命中美德两国新兴产业发展历史实践来看，即便在资本主义制度之下，政府与市场间的关系也有多种型态，并不必然只有古典经济学所描述的自由市场一种。第二次工业革命中，美国政府通过土地的无偿赠予，大力支持教育事业的发展，支持私人公司建设全国铁路交通网络；德国政府甚至直接投资以铁路为代表的交通设施网络。这些制度的创新已完全突破古典经济学倡导的市场自由原则，政府已不是单纯的“守夜人”角色。另外，对于美国和德国而言，在教育和科技领域，在新兴产业的原创知识没有出现在本国的情形下，如何培养优秀人才、激励人才进行科学研究和技术创新是一个重要问题。第二次工业革命中德国政府主导的教育改革和美国政府对应用技术学院的大力支持，以及两国大量企业投入科学研究和应用研究，政府与市场在教育与科技领域内分工协作的做法很好地解决了这一问题，为新兴产业的发展提供了持续的智力支持。这些都意味着制度创新中政府与市场的作用领域并不必然是相互替代、非此即彼的关系。总体上看，两国政府在制度创新中选择政府与市场的作用领域界限时并不完全遵循“自由”或“保护”的原则，而是倾向于是否有利于产业发展的原则。从这一点看来，两国政府与市场在制度创新过程中突出地表现为一种协作式关系，且协作主导力量在产业发展的不同阶段存在差异。在2016年国内经济学界有关产业政策的争论中，争论的双方要么充分肯定政府的作用，要么将政府的作用完全否定，这与历史和当前各国产业发展的实践相差甚大。

2）新兴产业的制度创新由政府和市场双方共同推动

对于第二次工业革命中的美国和德国而言，不管是关税保护，还是专利制度，都是政府和市场双方共同推动的结果，它们共同为两国新兴产业的发展提供了产业保护和创新激励。一方面，新兴产业的发展面临着领先国家产品的冲击，国内幼稚工业的发展保护既是政府作为公共利益代表者必须采取的行动，也是国内新兴产业投资者利益的诉求所在。另一方面，对科学知识的发现和技术工艺的发明创造需要提供足够的激励，考虑到外部性，无论是教育还是科技，政府和市场主体——企业都需要积极参与，驱动政府的力量在于政府对社会公共利益的代表和维护，而驱动企业的力量则是创新超额利益的获取，需要专利制度的保护，企业也因此成为专利制度的重要推动者和建设者。以美国关税保护为例，在贸易保护主义盛行的19世纪中叶至20世纪初，在国内产业利益集团的游说下，美国先后三次调整关税法案，通过高关税来积极保护新兴产业的国内市场。

3）政府和市场相互配合下的新兴产业保护与开放政策协同

新兴产业的保护与开放政策似乎是一种对立的关系，但从第二次工业革命中美国德国的新兴产业政策实践来看，新兴产业的成功发展是保护和开放政策协同的结果。一方面，两国政府均强调了通过关税制度创新对本国新兴产业的国内市场进行保护，防止外国投资者对本国市场的抢占。但另一方面，两国政府并没有禁止外国前沿科学知识和先进技术的传播和引入，没有禁止科学技术人员的迁徙和流动，从这一点来看，两国又实施了高程度的开放政策。对于后一点来说，仅依靠政府的激励行为是不可能完全实现的，还需要国内企业、大学和科研院所等组织具备一定的基础和能力，尤其是知识接受、引进、消化和再创新的能力。正是政府和市场相互配合下保护与开放政策协同机制的存在，才便得两国新兴产业的发展既享受到了贸易保护政策带来的好处，为其发展提供了持续的市场需求支持，同时也享受到了因为开放政策而带来的外部高级产业要素，从而避免了新兴产业被锁定于中低端价值链环节的命运。

4 对我国新兴产业中制度创新的历史借鉴

新一轮技术革命为以中国等为代表的后发国家通过颠覆性创新或新技术范式的迅速采用实现新兴产业的领先发展创造了可能，但这种“弯道超车”并不是必然的。历史上第二次工业革命中后起资本主义国家中的美国和德国抓住电气技术创新窗口，通过知识学习、技术引进、技术和产品的原始创新超越了知识和技术领先的英国。在这一过程中，两国政府和市场在新兴产业制度创新方面形成了与古典经济学主张的自由主义不一样的关系，这给当前我国战略性新兴产业发展中政府与市场关系的调整提供了有益的历史借鉴。

1）在新兴产业制度创新的过程中，既要发挥政府的制度供给主导地位，也要充分调动市场主体制度创新的积极性和创造性。在我国发展传统产业的过程中，明显存着制度演化的两种不同方式，一是由政府推动的强制性制度变迁与创新，另一种是由企业推动的诱致性制度变迁与创新，两种方式各有优缺点，前者由政府主导，后者由市场主导。新兴产业的发展将面临着更多的不确定性和更大的风险。在这一情景下，我国新兴产业的制度创新需要政府与市场发挥协同效应。一方面，继续发挥政府在制度创新领域内的引导、规范和主导作用，审时度势，根据新兴产业发展的内在需求，推动产业制度的创新和变迁。另一方面，也要充分调动企业制度创新的主动性和积极性，不断完善产业发展中的微观激励制度，为产业发展中的各类创新活动提供持续的内生动力。

2）完善激励机制，驱动行业内的核心企业成为产业内科学研究和应用研究的重要力量，成为保护知识产权的重要推动力量。第二次工业革命中的美国和德国，其科学研究和应用研究的主体不仅包括了国立高等院校和科研院所，还包括了大量企业投资主导的研究机构和实验室。特别是后者，在新兴产业应用技术研究和技术产业化过程中起到了不可替代的重要作用。对于我国的新兴产业发展而言，尽管企业已成为产业创新的重要主体，但其研究仍主要集中于应用和开发，基础研究的投入力度仍然有限，大量的基础研究仍由科研院所和高校等事业单位承担。为此，建立和完善知识产权保护制度，果断制止和严格惩罚知识产权的侵权行为，对企业的科学研究和技术开发进行资助和补贴是激励企业主导和参与研发行为必不可少的手段和措施。

3）构建新兴产业发展的保护与开放政策协同机制。保护与开放均是后发国家发展壮大新兴产业的重要政策手段，二者之间不是完全的对立。对新兴产业国内需求市场而言，保护政策能为本土企业开展知识和技术的原始创新提供持续驱动力。而开放政策则不仅包括国内需求市场的开放，更重要的是新兴产业高级生产要素的对外开放，特别是产业人力资本要素市场、技术知识市场的对外开放，对新兴产业的发展和超越更具有价值和意义。基于此，对于我国新兴产业的开放政策来说，重点不是是否有条件地开放本国产品市场，而是最大程度地开放本国产业要素市场，特别是知识技术市场和人力资本市场，以吸引和聚集更多产业高级生产要素，从而在本国形成新兴产业的创新发源地和中心，这对从全球化视角发展包容性文化、形成文化多样化提出了迫切要求，而这也正是历史上美国和德国在第二次工业革命中曾走过的超越之路。