地方政府行政中心迁移政策及其效应实例研究

郑霞

[摘 要]改革开放以来，我国经济社会发展明显加速，城镇化速度持续提升，整个经济社会发展步入改革关键期。城市空间持续扩张成为时代背景下的一个必然产物与客观现象。为了支持城市建设，解决现有城市空间不足的问题，许多城市行政中心纷纷迁址。城市行政中心迁移也是一项事关城市发展的公共政策，它的制定实施、执行均与所在城市发展息息相关。本文试图从搬迁实例入手，探讨城市行政中心搬迁的效应，发现其中的规律从而指导城市发展。

[关键词]行政中心迁移;政策研究;效应研究

[中图分类号]F812.45 [文献标识码]A

1 研究的背景

改革开放以来，我国经济社会发展明显加速，城镇化速度持续提升，整个经济社会发展步入改革关键期。在此背景下，无论是社会经济结构还是产业结构均出现了巨大变化，城市空间持续扩张成为时代背景下的一个必然产物与客观现象。为了支持城市建设，解决现有城市空间不足的问题，许多城市行政中心纷纷迁址，例如西安、杭州等。

城市行政中心分布区域通常也会是当地的政治中心、经济中心和文化商贸中心，其位置变化会对当地经济社会发展带来较大影响。同时，城市行政中心迁移也是一项事关城市发展的公共政策，它的制定实施、执行均与所在城市发展息息相关。相关数据显示，大部分实施行政中心搬迁政策的城市基本上可以实现预期迁移的目的。尽管如此，现阶段我国针对城市行政中心迁移效应及评价机制的相关研究尚不深入，缺乏系统认识与分析。本文试图从搬迁实例入手，探讨城市行政中心搬迁的效应，发现其中的规律从而指导城市发展。

2 南平市行政中心迁移政策及其效应研究

2.1 南平市行政中心历史发展及区位演变

南平市位于福建省北部，是閩江之源的所在地。2.63万平方公里的土地上居住着319万人口，这里是福建省面积最大的设区市。近年来南平作为福建省对接长三角、服务中西部的前锋平台，借着高铁建设带来的交通便利，其区位优势愈加凸显。

自1949年新中国成立之后，南平行政区划进行过数次变化。早在1949年5月，在闽北县的基础上分别设立了第一、第二专区，转年将第一专区改为建瓯专区（同年9月调整为建阳专区），第二专区则变为南平专区。到了1956年，建阳专区被正式合并到南平专区，同时新增南平市（县级），并将其设为专区驻地。到了1970年，按照有关政策南平专区驻地正式由南平市（县级）迁到建阳，但在1988年之后专区驻地又再次回到南平市（县级）。1994年，南平专区被最终撤销，同时正式组建地级南平市，将老的县级南平市更名为延平区，所以其对应的政府所在地也自然划归到延平区。2009年，南平市政府重新提出搬迁行动，计划将行政中心驻地由延平区迁往武夷新区。2018年南平市政府《政府工作报告》中指出南平市于2018年底有序启动行政中心搬迁，这标志着搬迁工作进入实质性的搬迁进程。

2.2 南平市行政中心搬迁缘由

南平行政中心目前驻地延平区，延平区位于闽中大谷地最低处，城市地形复杂，四面以山地丘陵为主。延平区可用于开发的土地稀缺，这使得交通、供水、通信等城市基础设施建设成本均较高，城市发展空间受限。延平区不足4平方公里的中心城区内居住着20多万人口，由于人口密度高、城市空间狭小在民间被戏称为“小香港”，这样的密集空间同样也限制了市政及社会事业项目的布局。加之近年来延平区交通枢纽功能的弱化使得人流和物流成本急剧增加，区位优势不足。因此，此次行政中心搬迁既是拓展中心城市发展空间的客观要求，也是提升城市空间集聚功能的有效手段。

通过对目前国内城市行政中心迁移的相关案例及经验来看，行政中心的建设与迁移通常会对新城发展、拉动经济等方面带来积极作用。在政府的主导下，行政中心迁移这一政策或行为可以汇集更多的财力物力推进新区建设，同时对区域内商业、投资、居住等产生积极的影响。

3 南平市行政中心迁移效应研究

从城市综合资源系统动力学的角度出发，一般把城市理解为多种资源的组合体，例如政治资源、经济资源、人力资源、土地设施资源、文化资源等生态环境资源等。这些资源具有动态“渐变”特征并存在不同程度的相关性。城市行政中心迁移作为这些资源中的行政政治资源的“突变”必将带来对整个区域内其他资源的重新配置，尤其是对迁出地延平区及承接地建阳区、武夷新区的影响将更为明显。

3.1 对政治资源的影响

政治资源主要强调的以党政机关及相关政策制度等形式存在的各类资源的总和。南平市行政中心本身可以视作是一种政治资源，它的搬迁属于典型的政治资源重新配置，这一变化必然直接影响区域内的行政政治资源流动。行政中心驻地由延平区迁往建阳区（原建阳市），在其政策执行的初期先进行了一系列的政治资源调控与整合。具体来看： 武夷新区的占地面积达到4132 平方公里;从区域范围来看，主要涉及整个武夷山市区域，同时将建阳市的潭城、童游、将口、崇雒、莒口、黄坑等乡镇、街道纳入到管辖范围。此外，还包括光泽县寨里镇、司前乡和鸾凤乡、邵武市水北街道等武夷山国家级自然保护区部分区域。

随着新的管辖范围的划分，容易出现原属于建阳区、邵武市管理的部分区域的群众在处理相关事务时现在应该找武夷新区对应部门办事，但在实际操作过程中常常看到“走错门”的现象。

3.2 对经济资源的影响

政府作为参与经济活动的主体，既有对经济运行的管理职能也有对其区域内的经济资源的调控职能。由于政府同时还控制和垄断区域能源土地等稀缺资源以及公共财政资源的实体消费，这使得其在经济资源配置中的调控作用凸显。从南平市行政中心的迁移影响来看，无论是在直接影响方面还是在间接影响方面，这种迁移对当地的经济资源配置作用都会十分显著。在其影响下，部分与政府业务关联性较大的咨询服务业（包括投资担保、交易中介等）、金融业机构等均会随之迁移，在这种情况下，迁入地和承接地的高端服务业的产值及地方财政的营业税收入发生变动。可预计，在未来的几年内，南平区域内的各国有银行、保险等金融机构的支公司都将在武夷新区内新建总部大楼。相关的咨询业机构也将随之在短期内搬迁。与此同时，行政中心迁移也会对延平区、建阳区两个区的餐饮服务业等带来影响，因此就长远而言，这一迁移会给两个区的第三产业结构带来一定影响。对于延平区来说，中、低端服务业在第三产业中的占比会有所上升;对于建阳区来说，高端服务业在第三产业中的占比会有明显上升，有利于推动当地经济发展。同时武夷新区的建设带来大量康养等第三产业的发展，可充分对接武夷山旅游产业发展，创造新的经济增长极。