浅析中国PPP项目落地难现象

郝娜

摘 要：近年来，公私合营ppp模式在基础设施的推广中受到了学术界的广泛关注。在政策严格监管下，PPP项目逐步回归本源，但落地率始终不高，除融资难是影响其因素以外，市场化进程缓慢以及地方政府管理效能低下，也在一定程度对ppp项目的落地存在一定的影响。

关键词：PPP模式；市场化进程；地方政府管理效能

一、问题的提出

随着中国下行压力的不断增大和地方政府融资平台逐步规范，ppp模式作为一种新兴的融资方式，将对粗放型经济向集约型经济的过渡起到促进作用。采用PPP模式，对于发挥市场的决定性作用，更好发挥政府作用，化解现阶段公共产品和服务供给不足、效率不高、发展不均衡等问题，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾具有非常重要的意义。

PPP模式，是公共政府部门与民营企业在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。按照十九大整体部署精神和要求，要保证PPP改革事业可持续发展，就需提高规矩意识，维护市场秩序，强化管理和严控风险。依托于国家对ppp模式的政策支持和大力推广，国内PPP项目迅速兴起并蓬勃发展，越来越多的企业开始投身其中，ppp项目的数量和投资总金额都出现了井喷式增长。根据全国ppp综合信息平台管理库项目数据显示，截止2018年12月末，全国ppp项目落地项目累计4691个，投资额为7.2万亿元，落地率仅为54.2%。尽管ppp项目的数量和质量在不断提高，但是落地率依旧偏低，且各行业、地区之间的差异也较大。

二、PPP项目落地难因素分析

（一）ppp项目融资难

首先是ppp模式对资金吸引力不足。ppp项目多是为社会公众提供公共产品和服务，一般项目的投资回报而有限。近年来，已经落地ppp项目中标社会资本的投资回报率总体呈现下降趋势，这一趋势牵动了无数拟投资社会资本的心。在项目盈利空间有限的情况下，民营资本受有限资本的限制，难以参与到ppp项目中。按照期限长度，ppp项目分为10年以下的短期项目、10年至15年的中期项目和15年以上的长期项目。但是往往较长的融资期限，面临的资金风险也会加大，一旦资金流动性出现问题，相应的项目建设也会停滞。

其次是外部金融机构资金融通能力不足。银行、保险、债券和信托机构都是ppp项目的融资渠道，85%的PPP资金主要来源于银行，其他融资工具对接ppp项目有一定的异质性。金融去杠杆是今年资本市场热议的话题，广义信贷的挤压、金融监管的升级都会影响实体投资。

（二）市场化进程缓慢

市场化进程即为制度变迁的过程，市场化改革的核心就是要处理好政府与市场的关系。从宏观角度来看，市场化程度提高意味着促进行业、企业间的市场竞争，政府要简政放权，减少对经济的干预。从微观角度来看，市场化程度的提高使企业相关信息在资本市場中的流动更为顺畅，管理层的行为更易受到投资者的监督，有利于抑制过度投资。

我国在市场化改革的过程中，政府代理问题严重，地方政府在发展经济的过程中仍然掌握着较多的政治权力和经济权力。在区域发展不平衡的地区，地方官员作为地方政府的代理人，很可能利用这些权力影响资源的配置。我国各地区政府政策倾斜力度不同、资源禀赋不同、区位要素不同，东部地区市场化进程的深入对地方政府在基础设施领域选用PPP 模式进行融资有促进作用，相反中西部地区则不明显。依据行业属性的不同，在自然垄断程度低的行业，市场化进程对地方政府在基础设施领域选用 PPP 模式进行融资有促进作用，在自然垄断程度高的行业，市场化进程对于地方政府在基础设施领域选用 PPP 模式进行融资的作用不明显。

（三）地方政府管理效能低下

政府效能是指政府机关及其行政人员依法行政， 完成政府职能规范的目标与任务程度的综合评价体系， 其重视供给公共产品和服务的质效， 注重公共管理或公共政策产生的效果。Easterly 研究指出由于信息不对称问题，公共资源的配置效率会受到地方政府低效或腐败的影响。地方政府管理效能低下主要体现在政府公共服务、政府公共物品、政府规模、居民经济福利以及电子政务五个方面。

在供给侧结构性改革的浪潮中，我国公共服务和公共物品的供给难以满足人民对物质文化需求，效率和质量相对低效；政府在执行命令、政策时会因政府规模的扩张导致资源的错配和低效率现象；从居民经济福利的角度来看，由于地区经济发展水平不均衡，所以区域居民经济福利存在较大差异性；传统的国家机关办公、管理方式造成地方政府和社会公众之间的信息不对称，一定程度上会降低地方政府的公信力，且电子政务作为加速政务信息传递的重要方式和手段，普及程度没有达到理想效果。

三、政策建议

（一）着力提高区域地方政府管理效能，逐步推动地方政府规模的优化，通过简政放权，促进地方政府在经济发展中由“干预型”角色逐步向“服务型”角色转变。大力推进电子政务的发展，推动中国地方政府办公信息透明化，降低公私双方之间的信息不对称程度，以提升地方政府的公信力。继续深化市场化改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步减少东中西部地区之间的差异，实现资源、要素在不同区域之间的自由流动，为社会资本的良好发展奠定坚实的基础。

（二）转变投融资理念。国务院明确了地方政府融资只能通过发行政府债券或采用PPP模式，剥离了融资平台公司的政府融资职能，以融资平台作为地方建设投融资的主导模式必须转型。应深刻理解PPP模式不仅是一种投融资方式，而且是传统基础设施领域和公共服务领域供给理念和模式的变革，社会资本方应牢固树立价值投资理念，摒弃“短、平、快”的投机心理，坚持合作共赢的投资理念。

（三）税收、财政补贴及其他政策优惠。税收方面，秉承税收公平原则，对PPP项目公司成立阶段和执行阶段的资产交易转让进行税收优惠；财政补贴方面，加大财政部国家级PPP示范项目补贴以及各省地方补贴力度。除了税收和财政补贴外，中央应在其他方面给予一定政策优惠，鼓励PPP落地实施，如养老领域的PPP项目，政府可以国有建设用地使用权直接作价入股。

（四）健全法规和管理体系。加大立法保障力度，从国家层面出台相关法律法规，先期对《采购法》和《招投标法》进行修改。不断规范完善管理体制，出台完善项目操作指南，形成对风险评价、政府合理承诺、绩效付费、退出机制、纠纷处理等的指导意见，简化项目前期审批程序，科学控制运营成本。建立健全工作制度，如PPP争议解决机制、风险分担和收益分配解决机制、动态管理与调节机制等。

（五）加强诚信监管。完善PPP项目信息公开制度，财政部门等加强对PPP项目全周期信息监管。充分做好项目筛选和评估论证，严把入口关。强化PPP项目预算管理，健全财政承受能力论证制度，完善政府预算信息公开制度和预算绩效监管制度，专项列出PPP项目，公开绩效监管评价结果。建立失信惩戒机制，加强PPP项目政府失信信息平台建设，建立政府失信责任追究制度及责任倒查机制，健全政府部门信用修复机制，加大惩戒力度，终身追责。

（六）多措筹资强化金融支持。探索保险类资金投放的支持措施。顶层设计上可在某些省市探索基本养老保险的5%左右用于基础设施投资，进一步放宽社保基金、住房基金投资领域限制条件，为PPP项目拓宽融资渠道。开拓多元化融资渠道，在抵押方式上，可以考虑从以往以资产类抵押物逐渐转向收益类抵押物，应鼓励项目公司利用排污权、收费权、特许经营权等质押担保贷款，放开融資渠道，允许银行贷款、委托贷款、股权、债券等作为PPP项目资金来源，尝试采用资产证券化（ABS）方式盘活存量基础设施。

参考文献：

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