浅析我国土地发展权的归属

陈彤

摘 要：随着我国改革开放的深入，全面建成小康社会进入攻坚阶段，我国农民利益的保护需要得到更加的重视。土地发展权作为能够带来增值收益，提高利用效率的土地处分权利制度，目前在我国仍处于空白状态。尤其是农地发展权是提高农民权益的重要权利，现阶段以及将来如何配置都是关系农民利益的核心问题。本文将通过对西方国家土地发展权制度的发展及特点来探讨适合我国土地发展权归属制度应如何设置。

关键词：土地发展权；集体经济组织；农村土地；

一、土地发展权的概念

土地发展权来源于英国1947年的《城乡规划法》，后来美、法等国也出台法律设立和解决土地发展权问题。而我国学界目前仍未对土地发展权达成一个统一的观点。在我国学界关于土地发展权有狭义和广义之说。狭义的土地发展权说认为土地发展权是一种农地可转为建设用地进行开发利用或在土地上兴建建筑改良物的权利；而广义的土地发展权认为除狭义的发展权含义之外，还包括因土地利用强度提高而获得更多利益的权利。广义说是我国学界正在成为主流的观点，即土地发展权是土地利用用途和性质以及土地集约程度某一方面改变带来的权利。

二、英美法国家土地发展权利的特点

英国的土地发展权始于1947年的《城乡规划法》，为了应对土地权利人对私有土地的开发过程中造成的一系列严重问题，英国在《城乡规划法》中土地发展权国有化以限制私有土地的过度开发，土地权利人仍享有土地的所有权，但是必须按照原有用途利用土地。变更土地用途只能通过向国家申请并缴纳一定的开发税，而基于土地用途变更产生的增值收益则由国家和土地权利人之间进行分割；与之相反，美国的土地发展权则是归于土地所有者。为了解决本国苛刻的土地用途管制制度带来的不同类型土地之间的利益失衡，美国政府建立起了土地发展权的交易制度。美国的土地发展权制度将本国土地划分为受限制开发区和可开发区。受限制开发区通常为一些未充分开发区域，例如自然环境脆弱区等，而土地可开发区则是城市中心区或者城郊地带。所有类型的土地所有者都享有土地发展权，但不同类型的土地有不同的开发强度等级，土地所有者需要在政府划定的等级下开发利用土地。同时，土地可开发区所有者可支付一定价格获得受限制开发区土地的土地发展权，并将两类土地的开发强度相叠加；法国的土地发展权制度则包含了“法定密度极限”和“土地干预区”制度。对于这两种制度中的土地发展权利归属，法国设置了两类不同的主体。在“法定密度极限”中，被开发土地的开发者拥有建设权上限指标内的土地开发自主权，然而对于超过该上限的开发权，则归属于国家，国家可以选择将這部分指标保有或者出卖给开发者；“土地干预区”制度则是在保护土地所有者的土地开发权基础上，保留了对极易受破坏的土地出售时的优先购买权，以此来减少土地市场自由交易的弊端对土地的损害。

从西方国家有关土地发展权的规定可以得出，土地发展权是来源于土地所有权的一种独立性的财产性权利，土地发展权的获得并不需要获得者本来就拥有土地所有权，即便是获得了土地发展权也未必就是土地所有者，这与我国是完全不同的。在我国，土地所有权的取得是土地发展权的基础，取得了土地发展权便也因此取得了土地的所有权。对于土地发展权的归属，英美法三国的土地发展权实践各不相同，英国为土地发展权归国家所有，而美国则是归土地所有权人所有，法国则根据不同情况分归国家或者个人；土地发展权的归属问题也反映出了土地增值收益的归属问题。涨价归公还是归私，其实是更侧重于土地增值收益过程中的社会经济贡献还是土地所有者的贡献。实际上归功或是归私并不是尖锐的对立关系，在科学的利益衡量和良好的制度设计下是可以融合的；在英、美、法三国的实践中，土地发展权归属制度的设计在结合本国具体实际情况下，促进了土地用途管制制度的完善，减少了耕地等农业用地的流失，保护了生态环境脆弱地区的土地保护，促进社会公共利益的保护。通过土地发展权制度，西方国家的土地发展权制度虽然在后期的实行过程中出现了不同的问题，但在实现各类土地用途之间的平衡、保护原土地所有人与发展权人利益、促进土地市场交易的公平以及促进资源的合理配置方面发挥了积极的作用。

三、对我国土地发展权利主体的建议

从西方国家的土地发展权的制度设计及实践来看，私以为如若在我国正式设立土地发展权，结合我国当前土地分为国有土地和农村集体经济所有，我国的土地发展权归属主体应设计为国有土地的发展权归属于国家，农地的土地发展权应归属于国家和集体经济组织共有，同时在集体经济组织内部应当有合理规范集体经济组织的权力和农民利益保护的协调机制。

首先，从土地发展权的含义上来说，土地发展权是将土地变更为不同使用性质的权利，改变土地利用类型提高集约程度能力的决定权，这是可以与土地使用权相分割而单独处分的权利。从内涵上来说，土地发展权归属于土地权人是土地发展权的应有之义。土地发展是通过土地利用性质转变而获得增值利益，是对于土地利用的处分行为。所有权包含了占有、使用、收益、处分权能，因此对于土地使用类型的转变，作为土地处分权中最重要的发展权理所当然的应归土地所有权人享有。将原土地所有权人规定为权利主体，在我国当前的农村建设中，有利于激发农民的积极性，促进土地资源的进一步开发，同时也可保护农民的发展利益。

其次，土地作为一种资源，其经济利用价值是巨大的。在强调充分发展市场经济的今天，允许开发利用资源的各种手段方法的存在，促进资源的合理利用，是充分发挥资源经济价值的必然。转变土地利用性质是为增加经济利益，将这种权利以及利益归属于土地所有权人，赋予其改变利用性质的权利，势必会激起土地所有权人利用土地的积极性。在我国当前，现行土地管理法规定，乡镇企业、乡 （镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡 （镇）村建设，应当按照

村庄和集镇规划合理布局、综合开发、配套建设；建设用地应当符合乡 （镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理农用地转用审批手续；对于农村集体经济组织成员承包土地的利用性质只能按照承包经营合同确定，即便是集体经济组织，若是要将农用地转为建设用地也是需要审批登记的，虽然严格用地审批制度是为了防止耕地流失、合理规划土地用途、保护土地生态环境，但这种刚性规定以及繁琐的登记审批手续却在一定程度上打击了农村集体经济组织改变农地利用性质的意愿，影响了土地利用集约程度的提高以及乡镇企业的发展。我国目前农地使用性质的改变除了集体经济建设用地之外就是通过土地征收。土地征收是国家或政府为了公共利益将集体经济组织所有的土地收归国有并给予适当补偿的行为。征收后土地利用性质的转变是依据政府经济规划以及企业发展目的的。各地政府对于土地开发利用的政策方向多变以及企业这种经济人的本质，这种经济利益倾向突出的土地利用行为是否有利于土地资源的多样化利用以及合理配置还不能完全确定。同时，依据我国当前有关征收补偿费的规定，向农户发放的土地征收补偿费与农专非后建设用地的增值收益之间的差距是巨大的，这也严重损害了农民的利益。

再者，土地资源是整个生态环境中一部分，是兼具经济价值与生态价值的。耕地资源关系到一个国家的粮食与生态安全，森林、草原、滩涂等性质的土地更是维持整个生态环境平衡所不可或缺的。因此，如果一味地将土地发展权利赋予集体经济组织，在现在的中国农村对于土地资源生态效益的认识程度较低、集体经济组织追求经济的意图明显、土地开发利用行为无科学指导的环境下，单一的农村集体经济组织享有土地发展权对于维护土地资源的生态价值是极为不利的。基于上述条件的限制，将土地发展权仅仅赋予农村集体经济组织，极有可能会造成土地资源浪费、土地环境的污染破坏，引发生态危机，这与我国当前大力推进环境保护发展的大环境也是相悖的；所以，在集体经济组织的主体之外，还应将国家也纳入到主体之中。农地利用性质的转变应在国家的土地用途管制之下，应是国家生态环境政策包含之内的，国家的18亿亩生态红线不能破，生态红线的警戒不能触。

参考文献：

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