农房闲置的形成及盘活策略思考

李学凤 王景波

[摘要]农房大量闲置，造成了农村资源的浪费，给当地农民带来大量损失和造成一些隐患。详细描述了闲置农房的现状及各种隐患，系统剖析了闲置形成的多种原因，在此基础上提出了激发闲置农房利用的策略和途径。

[关键词]农房;闲置;盘活

[中图分类号]F301.3[文献标识码]A

农房是农村各主体的重要财产，一直是农村各主体进行活动的依托，构成了农村社会经济活动的基础。随着农村社会经济的发展，农业劳动生产率大幅提高，农业劳动力出现剩余，并向城镇迁移，大量农房闲置，对农房利用产生重要影响，造成资源浪费，致使农民资产的流失。

十九大报告提出，当前我国社会的主要矛盾已转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我国发展的不平衡主要体现为：领域不平衡、区域不平衡、群体不平衡。其中“区域不平衡”之一表现为城市与农村不平衡，城乡贫富差距较大是新中国成立以来一直存在的问题。因此，在2017年10月18日举行的党的十九大上，习近平总书记提出了乡村振兴战略。2018年1月2日，国务院公布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》， 9月26日，中共中央国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。一系列文件的出台，为乡村经济的快速崛起提供了方向和指导。在实施乡村振兴战略背景下，了解闲置农房的闲置成因，谋划盘活对策，对发展农村经济，提高农民生活水平，进一步的推进农房的开发利用具有重要的现实意义。

1 农房闲置的现状

农村到底有多少闲置农房呢？许多部门和个人提出了这个问题。据国土资源部等相关部门统计，全国的农村至少有7000万套闲置房屋，农村居民点空闲和闲置用地面积达200万hm2左右，而且这个数字随着农村人口向城市的转移还在逐渐增长。

闲置农房中，一些建造年限较长、结构损坏较严重、外观比较旧破的房屋基本上处于长期闲置状态，無人居住，这种房屋总体比例较小;一些建成年限短、房子较新、主体较好的房屋，仍适合人居住，但由于房屋的主人常年外出务工，或移居城镇，他们逢年过节等返回老家时偶尔暂时使用，致使这些房屋处于闲置长于利用的间歇闲置状态，这种闲置农房的数量较多，构成了闲置农房的主体。

农房是农民或其组织的重要资产，在乡村振兴背景下，农房的闲置就是农民资产的流失。且这些大量闲置房的存在给农民个体和集体组织都带来了不同程度的负面影响。

（1）安全隐患明显。闲置农房，由于长期缺少管理，原本良好的木材、砖瓦失去利用价值，再加上风吹日晒雨淋，荒草满院，农房变得易倒塌，存在较大的安全隐患，损害农民人身安全和财产安全。

（2）土地价值损失。土地是农业最基本的生产要素，是农村最宝贵的发展资源，更是生于斯、长于斯的广大农民的最根本的生存资源。但由于农民的土地资源意识不强，大量闲置农房所占用的宅基地也处于闲置状态，而土地的价值主要表现为其使用价值，由于房屋的使用，宅基地一时也不能复耕，闲置一天就会损失一天的使用价值，严重浪费了土地资源。

（3）易引发宅基地纠纷。由于农民对关于土地资源的各项法律法规了解甚少，在大多数农民心目中宅基地属于私有财产，导致农民建房的随意性较大，易形成凌乱不堪的建设局面，加上如果存在宅基地分配不均的现象，则极易导致群众因争夺宅基地而引发的矛盾纠纷，影响邻里和睦以及乡村稳定发展。

（4）不利于乡村振兴战略的实施。随着现代化的不断发展，以及乡村振兴战略的大力推进，新农村建设已提上日程，但是，由于农村闲置房屋的大量出现，以及其大多不在规划统一范围内，使得拆迁难以顺利进行，村庄规划方案不能落实，造成年年讲规划，村庄年年没变化的现象。

2 农房闲置的形成原因

2.1 城乡之间巨大差异的吸引

随着城市化的快速发展、农民意识的改变以及种地所得与打工收入形成的强烈反差，导致大量农民不愿再靠“面朝黄土背朝天”的方式来获得微薄的耕种收入，大量的农民选择进城务工甚至定居，有的举家进城，有的选择创业，房屋则托付给邻居或亲戚朋友看管，有的甚至直接扔在村里，出现了农村的“空心化”、“农业边缘化”，形成了工业化和城镇化过程中工农失衡和城乡失衡，导致了闲置农房的大量出现。

2.2 农民对农村改造的不合理预期

随着新农村建设的发展，“农房换楼房”政策的推出，农房也存在着潜在的升值空间和利润价值，农民便选择将闲置房屋继续闲置，等待被征收变现。更有甚者选择继续加盖新房，希望将来以此换取更大面积的楼房。对未来拆迁补偿的高预期，刺激了一些人盲目的加盖，增加了农房的闲置面积。

2.3 制度的障碍

由于户籍制度的限制，已经在城市定居的农民多数保留原农村的户籍，他们为应对未来的不确定性，也不敢将农村的房屋卖掉或出租，大多被用来装些杂物或是被闲置。这是因为，虽然已定居在城市，但户口没有迁移，无法享有居住城市的医疗、住房、教育、社会保障等福利，一旦出现变故，在城市中无法继续生活，他们还可以选择回农村继续生活。因此，他们宁愿选择将房屋闲置，也不会变卖出去。

根据《农村宅基地管理办法》第八条规定：农村村民宅基地的所有权属于集体，个人只有使用权，未经批准任何人不得擅自转让、出租。这是造成农村房屋大量闲置而不能处理掉的重要原因之一。

2.4 传统文化的影响

一是受传统的“祖宅”观念的影响。“祖宅”承载了一个家族历史、传统和记忆的神圣之地。即使后来由于各种原因“祖宅”无人居住，他们宁可让其荒废，也不愿将其随意买卖，而是仅仅把它当做怀旧的对象;二是受落叶归根的传统观念的影响。不少农民在外挣了钱，还是习惯回家盖房子，但由于农民长期不在农村居住，农房成了“沉睡”的资源。

2.5 有效利用途径少

闲置农房的经济利用要一定的成本投入，需要一定的需求门槛保障，否则就可能造成亏损。乡村振兴战略刚刚实施，农村的新兴产业仍处于起步阶段，新兴产业的经济环境、基础设施环境、技术环境仍然薄弱，制约着众多农村的新业态的数量、类型及对农房等建筑的需求。一些新业态及开发看起来前景很好，但大量农村由于受目前不利的区位环境、经济环境的约束，效益的不确定性强，致使闲置农房的房主及经营者为了规避风险，也不愿利用闲置农房开展多种经营，从而减少了农村闲置农房的利用。

3 闲置农房盘活的策略

3.1 加强土地法制和宅基地政策的宣传教育

各级国土资源管理部门要深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传我国国情和法规政策，提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识，增强依法用地、集约用地的自觉性。可以采用宣传画报、网络平台、微信公眾号、电视等移动宣传形式，或组织不同范围内的讲座或宣讲会等现场形式，大力开展节约、保护土地资源，合理建房与处理闲置宅基地及住房方法等问题的教育和宣传。提升农民对促进闲置宅基地及房屋利用与流转重要性和必要性的认识，树立节约用地的观念，合理有效处理闲置宅基地及住房，促进农村闲置宅基地及房屋的流转，提高土地和房屋的效益。

3.2 调整健全农村房屋买卖的相关法律法规和配套制度

在原先法律制度的框架下，闲置农房无法顺利地进行市场流通，导致产生大量闲置农房没有合法途径进行流转，相关权益也无法得到保障。尤其是在城郊地区，随着当前日益旺盛的房产市场需求，城市楼房与农房巨大的利益落差带来的利益诱惑导致私下交易的隐性市场的存在。在隐性的交易市场中没有配套的监督机制，农房流转市场秩序混乱，在一定程度上也阻碍了城镇化的进展。因此适当调整健全农房买卖的相关法律法规和配套制度是非常有必要的。所以，应该不断完善农村房屋买卖制度、建立农村宅基地使用权流转制度，建立健全农村社会保障制度，切实保障农民的切身利益。

3.3 强化管理者的责任机制

对闲置农房的管理最主要的县乡国土资源及住建管理部门与村自治组织。为了强化依法管理宅基地及房屋的责任，应当建立让各管理主体责任明确的共同责任机制，健全农村宅基地及房屋监督管理制度，落实工作责任，形成执法监管合力，加大对闲置宅基地及房屋的处置政策的落实，共同遏制违法违建。

3.4 强化政府宏观调控，加快农村基础设施建设和村庄改造

在现行市场经济体系下，政府在促进资源合理分配，提高社会整体资源配置能力上发挥着不可替代的作用。政府应充分发挥引导作用，促进各村严格执行村庄整体规划，规范村庄布局，利用中央及地方财政对农村的转移支付，加大改善农村的交通道路、网络通信、医疗卫生、生态环保等生产生活条件，改善农村发展的硬环境，完善农村的社会化管理，增强其便捷性、舒适性和安全性，为农村闲置房屋的整合利用优化农村经济和社会发展的基础。政府应该从满足农民生活生产需要出发，编制村镇建设规划、规范的农村房屋交易市场、建立宅基地储备制度、加强农宅结构指导等方面进行有效调控。通过基础设施的完善，村庄的改造，激发闲置农房的利用，降低闲置率。

3.5 搭建农村房地产租赁交易平台，推进农村闲置房屋的市场化

由于受各种制度和管理政策的约束，许多现代的平台工具不敢涉及农村房地产，致使农房处于冻结状态，交易基本为零，固化了农房闲置。目前，国家正在加速推进农村宅基地和农房的制度改革，“三权分置”等土地制度已确立，为闲置农房盘活提供了制度和法规基础。搭建农村房地产租赁交易平台，推进闲置农房的市场化，能为闲置农房提供一个广泛、公平、即时的交易环境，调动农房持有者进行租赁的积极性，并能获得较高的经济效益，对农房有各种需求的人，也可以容易、快捷地找到合适的建筑。因此，相关部门、地方政府应积极为农民搭建农村房地产租赁交易平台，推进闲置农房的市场化。

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