促进生态可持续发展的财税政策研究

蒋洁

摘要：习近平总书记在中共十九大报告中指出，“像对待生命一样对待生态环境”。十九大报告强调：“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”。山上一年四季都被积雪覆盖，冰川，沙漠，草原，森林，冰雪的垂直覆盖明显。因此，现阶段促进祁连山的生态可持续发展显得尤为重要。针对甘肃省祁连山目前存在的生态现状及问题，同时借鉴其他国家的经验，提出相关财税政策思考与建议。

关键词：祁连山 生态可持续发展 财税研究

一、祁连山生态情况概述

祁连山脉地势较高，植物生长具有温度等级。同时涵盖了草原，荒漠，森林，草场，冰雪等不同植被类型。其中，祁连山的原始森林面积有15.7万公顷，200万立方米的森林资源。草场辽阔，适宜畜牧。矿产资源丰富。1988年，甘肃省祁连山国家级自然保护区成立于祁连山北部。2014年，祁连山自然保护区总规划面积调整为265.3万公顷，在甘肃境内涉及张掖，武威，金昌三市八县区及山丹马场，总人口300多万。从早期祁连山国家级自然保护区的建立到自然保护区的重新调整和扩大，国家都十分重视祁连山生态环境保护。

二、祁连山生态问题

2017年1月至10月，甘肃省检察机关经审查，共逮捕了16名破坏祁连山环境资源的罪犯。2017年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅发布了关于甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境的通知。甘肃省共有100名党政干部被问责，其中3名副省级干部、21名局级干部和44名县级干部。截止2018年10月份，国家和省级已投入194亿元用于生态环境保护。中央高度重视祁连山的生态环境问题，改善祁连山生态问题已经迫在眉睫。

（一）违规采矿

上世纪60年代以来，大量人员涌入祁连山自然保护区搞开发，让这座母亲山伤痕累累，给祁连山国家自然保护区带来了严重的生态破坏。我国《环境保护法》明确规定，国家生态自然保护区禁止开采矿物。而祁连山自然保护区范围内仅肃南县就有532家大小矿山企业。这些矿产的开采破坏了地表环境，挖掘出了矿产残渣废料通过就地掩埋污染了环境，产矿带来的工业废水也会污染水源，一系列的打洞开采破坏了地表水系的均衡性。

（二）水电开发

张掖主要支流上建有46座水电站。主要有六种情况，其一是个别水电站违规建设;其二是部分水电站审批手续不全;其三是个别水电站设计引水流量偏大;其四是部分水电站施工时长超过预期;其五是部分水电站未按规定下泄流量;其六是部分水电站未竣工验收。造成水资源碎片化问题突出，部分河段甚至出现减水和断流现象。建设水电站的过程中也对地表植物及生物资源进行了破坏，加剧水土流失，大量植物死亡，生态环境进一步恶化，存在严重的安全隐患。

（三）旅游开发

祁连山保护区有25个旅游项目，其中武威市14个，张掖市11个（包括山丹军马场）。在清理和调整祁连山自然保护区边界的过程中，这些旅游项目逐渐进入保护区。在对祁连山的旅游开发过程中，大量占用土地资源，砍伐森林，减少草皮。荒漠化程度进一步加剧。加之对祁连山旅游业宣传支持，已超出祁连山可承受的游客承载量，一些野生生物的活动范围受到限制，生物多样性遭到破坏。一昧忽视长远利益，关心短期利益。

（四）过度放牧

祁连山有着丰富的草原，放牧成为当地居民获得生活来源的主要途径之一。以肃南县为例，作为一个以放牧为主的县，由于一些牧户在草场超载放牧、没有按时转场等原因，草原生态遭到肆意破坏。加之保护区大多在深山区，海拔高，道路差，巡护条件差，对牧民放牧的管理作用不够。

三、甘肃祁连山地区现行财税政策存在的问题

（一）甘肃祁连山跨度大

祁连山横跨甘肃省张掖，武威和金昌三个城市。2018年，张掖市湿地湖泊生态环境保护项目完成投资1.14亿元。武威市实施了祁連山山水林田湖草生态保护修复工程的调整，总投资38.02亿元，其中治理项目65个。启动63个，累计完成投资22.18亿元，支出项目资金18.28亿元。金昌市落实祁连山自然保护区矿业权退出资金300万元，争取上级专项资金3794万元，用于退耕还林、退牧还草。虽然各地财政资金积极投入，但是并不能完全保护祁连山生态系统的原真性，完整性，也不能解决历史遗留问题。

（二）环保税征收体制不健全

对于祁连山这种特殊地区，一些实践操作在具体实行时操作难度较大，环保税法依据排污税法的实践经验，主要采取三种办法：首先是公司购买和安装自动监测设备。第二是公司委托第三方机构进行监测。第三是根据流量系数或物料平衡算法计算应税污染物的排放量。无论哪种方法，都会给祁连山当地企业带来严重的经济负担。

四、国外有关生态的财税政策

（一）新加坡

新加坡的环境公共卫生（修正）法案规定：对于乱扔垃圾的人来说，第一次处罚200新元。重犯罚3—12小时劳役。

（二）美国

美国早在1970年就建立了国家环境保护局和环境质量委员会。美国在保护生态环境，工业污染方面引入了大量法律。例如，在《综合环境反应、赔偿与责任法》规定，企业对特定场所造成污染的，必须承担无限追溯责任。

（三）德国

2002年，德国出台了《联邦自然保护和景观规划法》，该法要求赔偿土壤和生物多样性等损失。为此，德国建立生态账户制度，官方授权机构向开发商出售可交易的生态积分。根据开发商的环境影响规模，从生态账户扣除相应的积分。如果补偿项目提高了生态价值，则可以将增值部分转换为积分并存入生态账户。

五、促进祁连山生态可持续发展的财税政策

（一）完善税收制度

1.完善环保税制。面对祁连山违规采矿，水电开发，过度开发旅游业等给脆弱生态造成不可磨灭的环境问题，借鉴发达国家地区的税收经验，完善环境保护税收体系。针对我国环保税制不完善，重点解决关键问题，鼓励当地有条件的企业逐步安装自动监测设备。同时，第三方监测机构逐步形成一个侧重于自动监测和第三方检测的监测机制。由此，适当提高环保税税率可以充分发挥环保税在保护环境方面的作用。

2.完善资源税制。我国资源税征税范围涉及矿产资源，而祁连山正是由于存在丰富的森林、草原资源和水资源，同时缺乏完善的税收制度，造成大量人为破坏环境。开展资源税改革，合理扩大税收，将森林资源和草地资源纳入资源税税目。祁连山富含丰富的稀有矿藏，加快推进资源税从价计征，用合理的税率能够体现资源的稀缺性。同时把资源的回收率纳入资源税税率考虑因素之中，这样有利于将资源的可持续发展和当地经济发展有机协调。在推动经济发展的同时促进生态可持续。由于我国的资源税是共享税，且甘肃祁连山地区的资源税是由当地税务局负责征收，主要的资源税税收收入会流入地方。地方税务局要加强监管力度，将收到的资源税款纳入生态恢复中，做到专款专用。

（二）完善生态补偿机制

虽然已经对祁连山区的相关违法矿山开采点进行了查封，但是对已经造成的生态破坏恢复责任的界定尚不明确，对已经造成的生态负债和经济损失并没有精确计量，使得责任主体不明晰。政府作为生态补偿机制的监管方，针对祁连山复杂的地貌，要因地制宜的制定修复方针。同时对过度放牧地区，政府要有针对性有步骤的进行生态移民，在进行生态移民的过程中做好生态补偿措施。

（三）建立专项财政资金，对重点生态区转移支付

申请专项财政资金，为祁连山生态领域创新技术的研发和改造设立生态保护研究专项资金。加强与大学和科研机构的联系，搭建高科技转型平台，缩短科技改造时间。开展跨学科的生态保护基础与技术创新联合研究，强化科学决策支撑。发挥科研力量和高新技术手段优势，建立综合生态检测系统，实时对祁连山生态现状及历史变化情況进行检测和统计。利用遥感和地面检测方法，建立覆盖所有生态因子的综合检测系统与网络，掌握和预测祁连山的生态变化趋势。

参考文献：

[1]李春霞，陈怀斌.祁连山生态环境的修复[J].法制建设.2018（14）.

[2]王新源.生态文明建设可持续发展研究——以祁连山为例[J].农业研究.2018（04）.

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[5]段喜峰.浅谈新时代推动我国绿色发展的财税政策应用[J].经济研究导刊.2018（17）.

[6]赵亮，任虹，张挺东.建立以资源税为基础的矿山生态补偿机制[J].观点.2017（09）.

（作者单位：兰州财经大学）