安徽省城市总体规划编制改革创新研究

2019-08-06安徽省城乡规划设计研究院安徽合肥230000

安徽建筑 2019年7期

苏娟（安徽省城乡规划设计研究院，安徽合肥 230000）

在空间规划体系建立之前，我国在城市总体层面进行了一系列的实践探索，有多规合一、城市总体规划改革与试点。“一张蓝图”统筹、事权划分、刚性传递等做法已达成共识。如今在“多规合一”、事权整合的背景下，应该摒弃门户之见，重新考虑城市总体规划（或为城乡总体层面的空间规划）的转型。

1 现状问题

长期以来，城市规划积累了许多矛盾和问题。规划理念上，缺乏对人实际需求的考虑，忽视城市历史文化、风貌特色和生态环境，走精英模式，信息公开和公众参与流于表面化；事权划分上，多方事权干预导致强制性内容落实和监督困难，分级审批制度与地方事权不协调，缺乏与其他相关部门的协调，导致规划编制内容矛盾且缺乏衔接；技术方法方面，编制与实施脱节，刚性管控内容过多，内容不清、难以落实；规划制度方面，编制内容繁杂，弱化了可行性，审批、修改程序冗长，缺乏规划评估和动态维护机制，实施监督机制不健全等。这些问题影响了城市总体规划的全局性、科学性和权威性，需要顺应时代要求，以全新的视角对城市总体规划进行改革研究。

2 编制理念

2.1 底线控制，生态融城

2018年5月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出，“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。”生态环境保护成为一切社会、经济发展的前提和基础。在规划过程中，要始终带着“底线思维”，发挥规划的刚性控制作用。统筹城乡山水绿地系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，划定不可逾越的资源环境底线与上限。“生态融城”理念提出了以生态来溶解城市，通过促进两者在空间关系上的生长和演进，推进城市与生态的包容发展。在规划过程中要遵循“生态融城”理念，遵循城市有机生长与生态自然演进之规律。

2.2 文脉传承，文化自信

2018年10月，习近平总书记在视察广东时来到广州市西关历史文化街区考察历史文化保护工作。他强调，城市规划和建设要高度重视历史文化保护，不急功近利，不大拆大建。要突出地方特色，注重人居环境改善，更多采用微改造这种“绣花”功夫，注重文明传承、文化延续，留下记忆和乡愁。就我省而言，对历史文化的保护是未来城市空间规划中不可或缺的内容，而历史文化保护规划的核心内容就是保护范围的划定和管控。在当前机构改革、规划体系重构的大背景下，我们要坚定文脉传承、文化自信的理念，切实保护城市历史文化遗存，延续城市历史文脉，促进城市高质量发展。

2.3 品质提升，彰显特色

城市特色营建是我国新型城镇化发展的重要内容，对增强中华民族伟大复兴具有积极意义。经过多年发展，我国城市建设虽初见成效，但“千城一面”、“文脉断裂”、“追大求洋”等现象依然严峻。2015年中央城市工作会议中提出“建设和谐宜居、富有活力、各具特色现代化城市”。2017年，住建部发布《城市设计管理办法》，为提高城市建设水平，塑造城市风貌特色，推进城市设计工作，完善城市规划与建设管理提供依据。在城市风貌特色塑造得到国家层面更大关注的背景下，“保护青山绿水、延续历史文脉、塑造城市特色”成为城市空间建设的主要原则之一，所以在总体规划改革探索的过程中，如何彰显城市特色显得尤为必要。

3 编制思路与方法

3.1 编制内容的创新

城市总体规划的作用体现在战略引领和刚性管控两个方面，编制的重点内容即空间战略和空间管控（见图1）。空间战略的重点就是解决城市的区域定位、竞争力优势、产业发展定位和策略、空间结构形态、空间功能关系、城市空间发展方向、土地利用空间协调、道路交通建设协调、基础设施空间建设协调、城市风貌特色保护、历史文化保护等重大城市空间发展问题。每个城市要根据自身的特点展开专题研究。空间管控的重点主要是禁建区、限建区的划定，生态保护红线、永久性基本农田保护红线、城市增长边界的划定。最后还要明确规划实施要点。

图1 城市总体规划编制内容框架

通过将传统的过细难落实的用地布局图转变为用地功能规划图以发挥规划的引导作用。功能用地分类结合北京、广州、上海的经验和安徽省实际情况，建议分为居住生活用地、工业仓储用地、商业办公用地、公共服务设施用地、公用基础设施用地、大型公园绿地、生态保护区、基本农田集中区、绿化隔离区、预留白地10类（见表1）。在刚性管控方面，针对安徽省明确与事权相对应的强制性内容，提出三类空间划定、城市开发边界划定方法。在此基础上，采用与审批事权相对应的纵向分级管控方式，以实现刚性管控的有效传递。

3.2 关键技术的创新

依循突出“生态、文化、特色”这三大理念，重点解决生态网络下的城市空间形态优化、历史文化传承下的紫线划定及管控、城市特色风貌体系构筑三大关键技术创新。首先，以城市生态网络的构建为基点，深入探讨城市绿地生态空间与城市建设空间的高度耦合，将城市空间形态优化及结构提升与生态空间体系的塑造高度协同并统筹布局，强调从非建设用地着手，建构建设用地的良好结构与形态，推进城市与生态的融合发展。其次，进行城市紫线划定和管控。针对我省城市紫线划定与管控的现状问题，如重物质，缺乏法定化路径，体制机制待优化等，明确紫线的概念内涵，提出构建指标体系—典型区域识别—空间分析评价—验证及优化—多方共同参与—申报及审批六大步骤，通过GIS手段来科学划定紫线。并提出构建两级两类的管控体系，两级即核心保护范围与建设控制地带，两类即历史文化街区、历史地段与文物保护单位、历史建筑。最后，构筑城市风貌规划。先厘清城市特色风貌构筑与各个层级规划的关系，将城市特色风貌体系分为总体城市风貌设计、重点区段城市风貌设计、专项城市风貌设计三个层次，对应总规、控规和专项三个规划层次。在识别和调查城市特色风貌要素的基础上形成评价体系，按资源客观评价和特色认知评价两个方面进行综合评价。植入“管控导向”的工作思路，实际管控过程中，建议实行“通则式管理”+“个性化管理”的管控方式。

3.3 成果表达的创新

对应纵向的刚性传导体系，建议大城市的编制成果体系可形成“总体规划—分区规划（编制单元）—专项规划—重大项目实施清单”的成果体系；中小城市可形成“总体规划—专项规划—重大项目实施清单”的成果体系。并且提出编制成果应该对应上级政府事权和地方事权的划分相对应，与审批事权相对应。城市总体规划的编制成果应该从“文本＋说明书＋图集”的方式向“文本＋条文说明＋图集（图纸＋数据库）”的方式转变，编制成果的内容上也应该突出地域特色。在规划图集绘制时，应该采用GIS等软件制作，可由图纸和数据库组成。为满足政府、公众的需要，可做到“一个规划，多种表达”，既有面向政府的政策性成果表达，又有面向公众的通俗易懂的宣传式表达。

3.4 实施管理的创新

首先，建立多规合一的全域空间管控体系，实现一张蓝图管到底；其次，建立统一的政务协同平台，让建设单位“只进一扇门”，政府推进项目精准落地；还要建立针对安徽省不同市县的考核指标体系，实现常态化评估机制，开展规划动态维护，提高规划实施的科学性和有效性；通过编制建设项目规划使用性质正面和负面清单，落实总体规划的战略要求，增强总体规划的实效性；建立全过程的公众参与长效机制，尊重市民对城市规划的知情权、参与权和监督权，调动各方面参与和监督规划实施的积极性、主动性和创造性。运用城乡规划实施管控审计手段，实施监督问责制度，维护规划的严肃性和权威性。