政府治理与村民自治下的中国农村互助养老

杜 鹏 安瑞霞

农村互助养老是近几年我国在积极探索解决农村养老问题过程中提出的一种新模式,也是我国乡村治理转型过程中的一项重要成果。无论是2011年的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》,还是2018年的《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,国家层面都提出要积极探索农村互助养老新模式,并将其作为农村基本养老服务网络的重要一环予以发展,可见农村互助养老受到了政府前所未有的重视;在学界,农村互助养老也引起了诸多学者的关注,从历史演进、模式类型、管理运行等方面讨论了当前农村互助养老的发展形势[1-2],[3]72-80。然而,农村互助养老的本质是什么?当前我国农村互助养老有哪些类型、各自特点是怎样的?特别是,源自于村民自治的互助养老是如何与政府治理相协同的?在乡村治理转型的大背景下农村互助养老又应何去何从呢?在我国积极应对人口老龄化步入关键时期和国家大力推进乡村振兴战略的重要时刻,明晰上述问题显得尤为必要[4]。本研究将在文献梳理和实地调研的基础上,着重围绕农村互助养老的多元治理过程和治理特点进行分析,以期为进一步明晰农村互助养老本质并为破解其治理困境提供一些思路。

农村互助养老是在乡村治理改革和养老困境日益增大的双重作用下产生的。一方面,在经历了政社合一的人民公社时期之后,我国农村于20世纪80年代开始施行以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基础的村民自治,村民委员会成为最基层的自治组织[5]①1982年《宪法》第111条规定“村民委员会是基层群众性自治组织”。。尽管它不是一级政府,但是在农村、农民和农业的“三农”事务中发挥着极其重要的作用,这为互助养老模式的产生奠定了重要基础。另一方面,伴随着波澜壮阔的以工业化、市场化和城镇化为代表的农村经济体制改革,传统的乡村社会也走向了生计模式兼业化、乡土文化多元性、自治与建设并行的“后乡土”时代[6],尤其是农村的开放性和流动性特征使得人口老龄化在农村地区的压力表现得尤为突出,再加上整个中国“未富先老”“未备而老”的大背景,就为农村探索新型养老模式提供了现实基础。简单来讲,农村互助养老的本质是“后乡土社会”村民依靠自身力量探索解决自身养老困境的一种新模式,就实践来看它也是低成本解决农村养老问题的重要途径,在各地发挥了积极作用[7]。

政府参与农村互助养老是该模式得以持续发展、全面推广和永葆生机的重要保证。尽管村民自治为我国基层社会的治理做出了巨大贡献,但也存在着诸如法治不力、规范缺位和能力不足等问题,在面对人口老龄化这一历史性挑战时也显示出了有心无力的境况[8]。一方面,受农村经济社会发展阶段性所限,我国农村地区缺乏“人力”和“财力”,难以建立起如城市一般规范、专业的社会养老服务体系[3]73;而且养老服务作为一种准公共产品,单纯依靠村民自治难以满足全体村民养老的多方面需求,需要政府的介入以确保其供给效率。另一方面,农村养老压力不断增大的过程恰逢国家取消农业税和其他费用、计划生育工作由难变易的时代背景,如此一来捆绑乡镇基层政府和村委会的“利益共同体”就开始解体,两者的关系由紧密变为“悬浮”状态[9]。在新型农村建设和服务型政府建设的大背景下,基层乡镇政府亟需以新的方式参与到农村治理进程当中,而农村互助养老恰恰为其提供了一个良好的契机。事实上,农村互助养老自诞生之日起政府就积极参与其中,很多地方甚至是由政府部门参与主导的。

问题在于,政府权力来自科层体制的强制权威,村民自治权力来自村民认同,两种不同来源的治权主体在农村互助养老发展中如何有机地结合面临着巨大挑战[10],更重要的是政府治理与村民自治的互动状况还会影响到该模式的发展走向。鉴于此,本研究将首先梳理我国当前农村互助养老的基本类型及其特点,在此基础上深入剖析村民治理和政府治理是如何实现良性互动的,进而在积极应对人口老龄化和新时代乡村振兴战略的时代背景下,进一步明晰农村互助养老的发展定位和未来发展的路径,以期为我国农村互助养老的发展提供理论思考。

一、村民自治下的农村互助养老服务

村民自治是农村互助养老的本质所在,但在实践中又结合了地方特色,农村互助养老表现为不同的类型,本文根据农村互助养老领导主体的不同将其划分为群众自发型、能人带动型和干部领导型三种,并根据实地调研的案例加以佐证。

(一)群众自发型互助养老

普通村民是村民自治过程中不可或缺的重要力量。群众自发型互助养老即村民直接决定和参与村庄的养老服务,互助养老实践的推动力量来自于普通群众,最大特点是直接民主性和群众性,其形式主要有亲友互助、邻里互助、结对互助等。血缘、地缘以及自治是农村重要的地域特征,由此形成的家族、村民小组以及村落社区为群众自发型互助养老提供了重要基础。家族形成于血缘这样一种先赋的社会关系中,家族成员对宗亲网络抱有很强的认同感[11],亲友互助便建立在这样的文化基础上,所以可以认为亲友互助更多的是属于家庭养老的范畴;其次,乡村社会是熟人社会,农村这种特殊的社会网络关系为邻里互助提供了便利条件,邻里之间关系亲密,互帮互助;与亲友互助和邻里互助相比,结对互助具有一定的组织性。所谓结对互助首先通过招募农村闲置劳动力、低龄健康老人等组成老服务志愿队,按照就近原则,将志愿者与受助老人结为“一对一”或“一对多”的邻里互助对子,根据老人需求提供精准帮扶,服务内容包括助餐、助洁、助浴、助医、助行、助急等服务。

群众自发型互助养老能充分体现村民的自治性,挖掘并发挥农村闲置劳动力以及低龄老人的潜能,互助形式也更为灵活。但是,整体上群众自发型互助养老形式组织化水平低,尤其亲友互助与邻里互助基本依赖于社会道德和文化的约束;而结对互助虽然具备了养老服务组织雏形,但是其组织化程度低,管理运行依靠群众自治,因此其养老服务的有效供给范围较窄,只能覆盖到小部分群体。

(二)能人带动型互助养老

“能人”是指那些在村庄公共生活中具有较大影响力和权威的人士,其与村干部在村庄公共权力中处于主导地位,积极主动地参与村庄公共生活,是影响村民自治的最直接力量[12]。能人带动型互助养老即互助养老服务由村庄能人发起并组织,以其广泛的代表性和较强的治理能力推动互助养老的发展。与群众自发型互助养老相比,该种形式已经具备了组织化特征。当前农村互助养老实践中,能人带动型主要以老年人协会为代表。老年人协会由农村有“威望”的老人组成,而对于有精力、有热情、有能力的低龄老人来说,将其选举为老年协会理事成员,会更有参与村庄公共事务的积极性[13]。老年人协会的是互助养老的主要组织者和带动者,为老年人提供互助场所,定期开展文娱活动,有需要的老人以自愿的形式参与活动,互帮互助。其资金来源主要由村两委拨款、会费以及社会捐赠等[14]。

能人带动型互助养老通过吸引低龄老人参与社会养老服务,可以促进老年人力资源再开发和利用,对于老人自身来说也可以提高他们的社会威望和成就感。农村老年人被有效地组织起来,自我服务、自我管理,在一定程度上实现了“老有所养、老有所乐、老有所为”。这种由老年人协会组织的互助养老大多依托于村庄现有的活动场所,同时,在调动养老资源、获得老人及子女认可方面具有较大优势。然而,从组织运行的角度来说,随着服务内容和形式的多元化,由老年人组成的领导团体可能会难以胜任互助养老服务的组织和管理工作。

(三)干部领导型互助养老

村干部在村庄公共权利运作中发挥着领导、管理和决策的功能,基本上支配着村庄的公共权力资源,在村民自治中具有优势地位。干部领导性互助养老即村干部通过动员各种社会资源参与社会养老服务,并主导着互助养老服务的运作过程。互助幸福院、互助养老合作社以及互助照料中心等互助养老形式是典型的干部领导型互助养老,村干部在建设及运作过程中处于主导地位,资金来源于各级政府财政补贴、村集体公有收入、社会慈善募捐等,服务主体包括入住的低领健康老人、农村留守人员、党员干部以及其他志愿服务人员。如2008年河北肥乡首推以互助幸福院的形式,为村里60岁以上生活能力自理的老人提供养老资源;随着“肥乡模式”的示范和推广,部分农村地区开始效仿并进行了本土化改造。“互助养老合作社”是由村委选址建设集中居住地,将村里老人集中在一起,由低龄健康的老人照顾高龄或身体弱的老人[15];湖北省先后出台《湖北省民政厅关于开展农村互助式养老服务工作试点的指导意见(2012年)》及《湖北省民政厅关于加快发展养老服务业的实施意见(2014年)》,试点建设农村互助照料中心,并成立互助协会组织开展互助照料活动,中心定位互助照料,重点解决老人活动问题。

干部领导型互助养老在场地建设、资金筹措以及运营管理方面有较大优势,但是由于政府行政手段的主导,可能会导致无法充分体现农村老年人的主体性地位;互助养老机构的运行也依赖于政府财政的支持,“造血”功能不足,一旦政府财政停止支持,机构的养老服务发展也可能会中断。因此,干部领导型互助养老接下来需要考虑的问题是,如何在确保政府予以政策引导的同时,确保资金来源的可持续性,保持互助养老的自治性质。

农村互助养老发展初始阶段是以群众自发性互助养老为主,由村民自发组织、自我管理、自我服务,自治性强,服务主体和服务对象的参与便利性高。但是,村民自发组织的养老服务会随着自治单元的扩大,其管理有效性降低,进而需要政府的有效介入。如图1所示,随着政府的介入,互助养老形式也逐渐向较为规范的具有组织性的能人带动型以及干部领导型演变,互助养老服务的管理便利性有效提高,服务范围也进一步扩大,但自治性和参与便利性逐渐降低。

图1 三类农村互助养老的自治性和参与便利性比较

表1 农村互助养老类型、案例与特点

二、政府参与农村互助养老的治理过程

政府参与农村互助养老的治理过程本质上也是政府治理与村民自治的互动过程,从纵向上看,是政府逐渐介入的过程,在某种意义上也可以视为农村互助养老发展的基本轨迹。本文将农村互助养老中政府治理与村民自治的互动过程分为三个阶段:村民自治阶段、村自治阶段、政府治理阶段。从上述三种不同类型的互助养老服务形式来看,它们依次处于村民自治、村自治以及政府治理阶段(见图2)。

图2 农村互助养中老政府治理与村民自治的互动过程

(一)村民自治阶段

在村民自治阶段,互助养老服务由村民自发组织、自我管理、自我服务。首先,农村互助养老服务的产生是基于农村老年人的内在需求。农村人口老龄化的深入发展、家庭规模的缩小、劳动力的外流以及农村社会养老服务发展不足,使得农村老年人养老需求与养老资源供给之间的矛盾凸显。同时,随着家庭和社会的变迁,部分农村老年人的养老观念开始转变,养儿防老观念弱化,并开始向自我养老和社会化养老转变[16]。在这样的多重社会背景下,农村互助养老应运而生。其次,中国大多数农村地区的欠发达性决定了中国农村社会养老服务应该是低成本的、广覆盖的,目的在于尽可能满足更多农村老年人的养老需求。农村互助养老符合农村发展实际,最大程度的利用农村社会闲置资源,以较低的成本为广大农村老年人提供基本养老服务。最后,自主-互助理念是农村互助养老服务发展的核心。自主-互助理念也意味着从家庭养老向社会养老的过渡,老年人走出家庭,融入社会,在帮助他人的同时也在实现自我价值。因此,可以说农村互助养老是基于自主-互助理念,在农村现阶段养老现实问题的推动下产生,是基层对养老服务方式的探索与创新。

(二)村自治阶段

在村自治阶段,随着互助养老服务内容和服务范围扩大,社会影响力逐步增强,村两委和老年协会开始介入到互助养老中来,这也意味着农村互助养老开始走向组织化和规范化。首先,任何自治都是有限度的[17]。村民自治下的农村互助养老服务内容单一,服务范围小,随着互助养老服务范围的扩大,服务内容的不断丰富,管理和运行难度随之提高,仅仅依靠自治难以支撑互助养老的发展,需要更为规范的组织、运行和管理方式,村两委和老年协会等社会组织的介入可以在一定程度上解决这个问题。其次,村民委员会及老年协会作为村民自治组织载体逐渐介入、参与和组织互助养老,确实发挥了积极的作用。与村民自治阶段相比,该阶段的互助养老,组织性提高,服务内容进一步丰富,服务范围逐步扩大①根据1998年颁布的《村民委员会组织法》规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,不是国家基层政权组织。。但伴随而来的是,互助养老的运作费用也在逐步提高。提供农村公共产品需要财政资金的支持,而村民委员会不是一级政府,没有独立的公共财政权,村集体经济能力往往有限,互助养老服务的可持续发展受到限制,需要政府力量的进一步支持。因此,农村基本养老服务的供给需要政府、社会以及民间智慧形成合力,不能单纯依靠政府,也不能完全依赖民间力量。

(三)政府治理阶段

在政府治理阶段,互助养老服务规模进一步扩大,组织和运行更加规范化。村民通过自我组织、自我管理的方式缓解了基层养老服务不足带来的养老问题,基层实践探索的成功,使得国家治理者看到了互助养老的价值和力量,并加以充分肯定,将村民自发组织的互助养老行为转换为国家行为,在政策和制度上给予支持。2011年国务院办公厅印发的《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》中提出“积极探索农村互助养老新模式”,此后,各相关部门积极出台政策,加快农村互助养老实践探索。2013—2015年,中央专项彩票公益金被安排30亿元,支持建设了10万个农村互助幸福院②民政部http://www.mca.gov.cn/article/gk/jytabljggk/zxwyta/201710/20171015006482.shtml。。在国家和政府的高度重视和支持下,河北、湖北、甘肃、陕西榆林、山东青岛等省市相继出台了地方性政策,制定了详细的发展措施和运作机制。随着互助养老相关制度的建立和完善,农村互助养老也开始进入以政府治理为主,村民自治为辅的新阶段,互助养老服务内容更加丰富,管理和运行进一步规范并走向制度化。

总的来看,互助养老是以解决当前农村实际养老问题为导向,在基层探索与政府治理的互动中得以完善和进一步发展。具体来说,农村基层因地制宜根据实际养老问题和养老需要自行探索行之有效的养老方式,在实践过程中得到政府的关注并总结升华,最终吸纳为顶层设计,在更大范围进行复制和推广。但是,我们也应当认识到农村互助养老发展的阶段性特征以及自身发展的不完善性。

三、乡村共治：新时代农村互助养老定位与发展路径

随着城镇化的进一步推进,中国社会转型进入新阶段,农村养老问题也面临诸多新的问题和挑战。为了进一步推进农村养老的发展,应首先明晰农村互助养老的定位。本文认为,第一,互助养老是当前农村养老服务的有效补充。互助养老投入成本低、操作性强,符合农村老年人居家养老的需求,是对当前农村家庭照料功能弱化以及社会养老服务体系不健全的有效补充。同时,互助养老仍然是以政府为主导,这使得政府养老作为在农村得以延展,政府的介入也为互助养老提供了制度化的指导和资源的补充。第二,互助养老是农村社会养老服务的一种过渡形式。就目前实践现状来看,互助养老服务只是在部分农村地区开展,且主要针对的是有一定自理能力的老年人,服务内容也仅限于简单的生活照料及精神慰藉,对于互助养老没有覆盖的农村地区,以及失能失智和生活无人照料的老人,他们的养老问题仍然存在。互助养老的诸多局限性,根源在于互助养老方式起源于民间,制度化程度低,不够规范,是农村社会养老服务不足的产物。所以,农村互助养老具有阶段性特征,最终会向规范化和专业化的社会养老服务过渡。第三,社会养老服务不会完全替代互助养老。现行我国农村互助养老形式并不是互助养老的终极形态[18]。不同于其他养老方式的是,农村互助养老能够发挥老年人的主观能动性,管理者和组织者一般由村里老人民主选举决定,服务人员来自低龄健康老人,能为不同年龄以及不同健康状况的老人提供一个有尊严、有意义的晚年生活。因此,本文认为,尽管未来社会养老服务走向城乡一体化,但互助养老中的互助理念以及积极老龄观将会延续,互助养老体现老有所为及人文关怀的功能不会被替代。

在国家积极应对人口老龄化和乡村振兴战略的发展背景下,农村互助养老服务可以从以下几方面进一步推进和完善:

(一)加强宣传，提高社会认同度

社会大众对互助养老的认同是农村互助养老得以发展的重要基础。农村互助养老虽然近年来受到广泛关注,但是社会认同度不高,群众参与度比较低,阻碍了互助养老的健康发展[19]。积极扩大农村互助养老形式的宣传,结合农村实际,借助广播、电视、网络等多种渠道,加大对互助养老典型经验的宣传力度,将人口老龄化的基本国情、对互助养老的科学认知传递给社会大众,提高子女、老年人以及社会各界对互助养老的认识和认同,通过舆论影响,让更多老人接受互助养老理念,鼓励慈善机构、社会团体以及老人个体关注并参与到农村养老事业中来。

(二)放权赋能，明晰政府职责

把握老龄化社会治理的整体规律,尽快明晰国家和政府在农村互助养老中的职责,避免政府的过度干预。农村互助养老方式的创新点在于自治,通过村民及老人自身的力量搭建互助养老平台,解决自身养老问题。而在互助养老服务范围和内容不断扩大的过程中,国家权力逐渐下渗,自上而下的行政力量的传递使得农村互助养老趋于行政化,自治性减弱,因此需要尽快确定政府组织的边界[20-21]。一方面,明确政府的责任范围,协调好政府管理与村民自治的关系。政府的工作重点应是制定相关政策,做好农村互助养老服务的顶层设计,出台法律法规,促进互助养老的合法化,承担引导者和监管者的角色,避免对其他养老主体的过强干预;另一方面,合理放权,赋予村民自我组织、自我决定、自我服务的能力,确定互助养老中村民自身的主体性地位。

(三)多元参与，培育和扶持社会组织

社会组织在农村互助养老发展过程中扮演着重要的角色,充分发挥农村社会组织的作用是发展农村互助养老的关键[22]。而我国社会组织发展较晚,尤其是农村社会组织整体力量较为薄弱,还不能充分发挥应有的力量。为了进一步培育和扶持社会组织的发展,需要政府的保驾护航,加强政策上的鼓励、支持与监督。同时,也需要积极培育与当前农村互助养老发展相适应的老年协会、社会工作服务中心等社会组织,充分利用农村资源,使其成为互助养老发展的中坚力量。

(四)自主探索，创新互助养老形式

农村互助养老究竟要采取何种形式,不应当也无法高度统一。不同的农村互助养老形式具有自身的优劣势,适用于不同经济发展程度、不同老年人特点的农村地区,这就决定了互助养老的发展形式应该是多样化的[23]。老年人观念的差异性、农村地区差异性、以及经济发展程度的不同,决定了农村互助养老形式也必须因地制宜,具体问题具体分析,充分考虑农村老人的主观意愿和养老需求,提升自主选择的空间;同时,根据各地农村的发展特点,给予地方自主发展的空间,依托当地农业、产业或者乡村旅游等,创新农村互助养老运行机制,延长养老产业链,推进农村互助养老的可持续发展。

(五)合力共治，推进农村互助养老

中国养老的重心在农村,关键突破口也在农村[24]。长期以来,我国农村养老服务由政府单向供给,主体单一,问题突出。养老服务作为准公共物品,是事关每个人切身利益的民生事业,应该实现共建共治,国家、市场、社会以及个人共同参与建设。积极应对农村养老问题需要政府、社会、家庭以及个人发挥各自优势,构建合作机制,形成合力,才能有效推进农村养老事业的可持续发展。村民自治下的互助养老最大的优势在于充分利用了低龄健康的老年人力资源,在未来的发展中应继续调动老年人积极性,政府做好引导和规范,并鼓励社会组织等力量参与进来,共同推进农村互助养老服务建设。

综上所述,可以看出农村互助养老有其深刻的社会背景,人口老龄化的发展、农村中青年劳动力的外流、社会化养老服务的不足等因素催生了互助养老形式。本文认为,农村互助养老并不是农村养老服务体系建设的最终目标,它是在城乡差异背景下的一种过渡形式,随着城乡一体化的发展,社会养老服务体系的逐步健全,互助养老现有的部分功能可能会被社会养老服务体系所替代,但互助养老还会继续存在,可能会以新形式继续发挥它的功能。在现阶段,互助养老形式确实缓解了当前农村的部分养老问题,是对农村养老服务不足的有效补充,因此需要政府、社会组织、社会大众共同努力推进农村互助养老的发展。