三权分置下农村土地规模化经营制度的研究

李海韵

本文以农村土地“三权分置”概念与背景研究为切入点，通过农村土地经营权的性质分析，提出“三权分置”改革下农村土地规模化经营的制度的构建，以解决农村土地规模化经营困难的现状，加快农村经济发展，实现农业现代化的目标。

一、农村土地“三权分置”概念与研究背景

1、三权分置指的是在农村土地集体所有权不变的大背景下，使土地的承包经营权一分为二，分为承包权和经营权，进而实现土地所有权、承包权和经营权的并行。我国农村土地“三权分置”主要是指在坚持和落实农村土地集体所有的前提下，完善的耕地保护制度和农村宅基地管理制度，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，推进农民住房财产权抵押、担保、转让，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置。

2、随着农村劳动力向城市转移，现有的土地承包制度下，农村土地闲置状况增多，传统农业产出的农业价值无法满足现实社会发展需要，“三权分置”作为新一轮土地改革重点，维持了原有的土地所有權归集体不变，将土地承包权和土地经营权相分离，促进了土地高效流转，使土地的利用效率得到提升。2013年11月9日至12日的十八届三中全会为我国农村改革再出发定了调，而2014年中央1号文件则对农村改革进行了全面部署，2016年10月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置方法的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台，标志着我国在家庭联产承包责任制后进入了下一个农村土地改革阶段，通过“三权分置”的模式，推进了我国农村土地的经营模式向规模化、现代化的方向发展，同时也维护了农村土地的公有制性质，又实现了土地的集约化管理，充分解决耕地碎片化的问题，化解了一直困扰农业发展的融资难题。从未来发展前景来看，通过“三权分置”的引领作用，能够充分构建农业土地规模经营和城市化发展的契合程度，通过价值创造以及价值增值方式的转变，使生产力实现快速的飞跃，是我国统筹城乡发展的重要战略举措。

二、我国农村土地经营权的性质分析

我国的农村土地经营权设置于农户土地承包经营权之上，经营权的拥有者通过市场流转的方式取得土地，并可以利用土地开展自主农业生产。而对于农村土地经营权的性质界定问题，笔者认为农村土地的经营权应当视为一种物权。因为现阶段我国允许土地承包经营权通过出租等合法的债权方式进行流转，在这种制度的支撑下，经营者就能够合法取得债权形式的土地经营权。但是笔者经过对《重庆农业农村“十三五”规划》的查阅，发现债权形式的经营权并不是三权分置改革的目标，同时从债权的权利特性来看，其存续期限相对较短，另外债权性质的土地经营权无法进行抵押设定，因此将土地经营权定义为债权有诸多的不合理之处。而物权性质的土地经营权具有自由转让和抵押的权利特性，同时物权化的土地经营权对经营者的保障更加全面，与经营者对土地长期稳定经营的需求不谋而合，综上所述，将土地经营权物权化是我国农业经济发展的必然趋势，能够切实满足我国农业发展的需要。

三、“三权分置”改革下农村土地规模化经营的制度的构建

1、使土地承包经营权作为经营权的主体

土地经营权产生于土地承包经营权当中，土地经营权的设立方式为登记设立，通过土地承包权的分离登记式使其具有相应的法律效力。这样一来，经营权作为一种物权，就拥有了相对强大的支配效力，在经营权向他人设定的过程当中，承包人在承包经营权行使的时间范围之内将会受到经营权的限制，进而保障了经营权所有者的土地经营权利。通过这种权利的约束形式我们可以看出，在土地规模化经营制度的构建过程中，要确立土地承包经营权的基础地位，将土地经营权和土地承包经营权进行分离。在《中华人民共和国物权法》当中规定，在土地承包期满的时候，农民可以对土地进行继续承包，这样一来就通过相关的法律法规巩固了土地的承包关系，只有土地的承包期足够稳定，才能够给予经营权足够的保障，继而实现农村土地的规模化生产。

2、全面提升土地的使用价值

①在“三权分置”的土地改革当中，经营主体不能对土地的农业生产用途进行改变，这是新形势下土地利用的基础性原则和要求。若想进一步深化土地改革，全面贯彻落实《意见》和现代农业制度的相关目标，就需要对经营主体的土地利用情况提出更加完善的标准和更加严格的要求。在《意见》当中有明确规定，经营主体可以在法律允许的范围内对经营范围内的土壤进行改良，使土地的地力和生产规模得到实质上的提升。在这种宏观政策的背景下，经营主体应当对传统的农业生产方式进行改良，通过机械化的方式进行生产，以最少的人力资源投入获取最大的生产效益。

②为了提升农民在土地流转方面的积极性，避免经营主体的资金浪费，相关部门可以引导群众在农业生产的过程中结合现代企业管理制度，因地制宜，发展中药材、有机水稻、小龙虾、食用青蛙、泥鳅、鳝鱼等养殖产业，以及果木经济作物种植，如葡萄、猕猴桃、花椒、无花果、柠檬等，对缺技术、缺劳力的农户实行“代种代管”“联养合作”，并注入一定的扶持资金，培育“农民股东”。鼓励农户将土地承包经营权入股，这样农民就能够以股东的身份参与到农业生产的过程中，既能够对土地的生产状况进行统筹化管理，同时还保障了农民对土地所拥有的话语权。通过这种科学合理的手段，最大限度的提升土地的使用价值，使我国农业生产的规模和效率得到实质上的提升，让扶贫产业强起来，这也是在“三权分置”背景下农村土地规模化经营的发展趋势。

综上所述，土地承包经营权对于农民来说是一种非常重要的财产权利，也是农民合法经营土地的重要保障，土地经营权的物权化，可以充分满足经营者长期稳定经营的需要，并且对经营者的权利保护工作更加全面，符合“三权分置”改革的最终目标，与相关政策规定相契合。

（作者单位：402472重庆市荣昌区仁义镇农业服务中心）