新旧动能转换背景下产业空间规划思路的变革

(青岛市城市规划设计研究院 山东 青岛 266071)

一、前言

当前我国南北经济差距拉大，特别是北方地区经济陷入停滞困境，新旧动能转换这一国家战略的出台，无疑为破解区域发展困境提供了思路与方向。

在这一背景下，产业将发生系统性变革：发展目标从追求规模和速度转向质量与效益；生产组织方式从行业和价值链分工协作转向个性化定制、平台共享；生产要素从依赖土地、劳动力、能源等传统要素转向知识、技术、信息等新兴要素；生产主体由大企业为主导、小企业跟踪模仿转向创新型小微企业主导性提升；基础设施保障由关注有形设施转向云网、数据库等无形设施资源；政府对产业的监管由过程中的细则式管理转向事前设置红线、阈值的触发式管理。

产业发展方式的变革，必然带来其依附的物质空间的变革。传统的产业布局规划已经无法适应产业发展的新思路。因此，本文聚焦空间规划范畴，以产业空间诉求变化分析为出发点，探讨未来产业空间规划在价值导向、模式、策略、重点和精度等方面将面临的转变，为后续相关规划实践工作的开展提供思路。

二、产业空间诉求的转变

新旧动能转换背景下，产业对物质空间的诉求发生调整(图1)。

图1 新旧动能转换背景下产业空间诉求转换示意图

(一)空间规模需求发生转变

由于旧动能以追求规模化、速度化发展为目标，并以空间集聚方式实现分工协作，因此对空间规模的需求较大。新动能更多以质量与效益为目标，并着力培育引入更具活力的小微企业，分工协作也倾向于在更大的区域范围内完成。因此，产业从追求大规模发展空间，转向对空间价值最大化的追求。

(二)随地价圈层分布发生转变

传统的产业主体以经济利益为考量，土地成本成为制约产业空间选择的重要因素。因此，产业空间会随土地价格，呈现从中心向外围的圈层分布特征。随着小微企业、创业企业培育需求增加，这些企业需要位于或靠近城市中心，以享受便捷的创业服务，因此，需要在城市中心区留出更多的低成本空间，满足处于孵化期企业的发展需求。

(三)空间要素依赖发生转变

传统产业特别是制造业，对于土地、劳动力、交通等传统要素的依赖度很高，这使得产业倾向于寻求这些传统要素富集的空间区域。随着产业转型升级，产业对于传统要素的依赖度降低，更多依赖于空间区位不敏感的新型资源要素；同时，由于城市基础设施的完善，物质空间的相似度极大提升，产业空间选择的灵活性极大提高。

(四)空间组织模式发生转变

传统的产业空间组织方式以特定空间上大规模的聚集发展为主，并基于外溢效应，沿交通线路连接形成产业轴带。当产业协作基于共享平台或在更大范围内实现时，空间组织便不再局限于该模式，而是以“蜘蛛网”式进行组织，资源流动趋于多向、多重传导。因此，目前圈层式的布局逐渐弱化，取而代之的是相对均质的网络布局。此外，关键性产业节点之间，需预留和安排创新空间走廊，以创新空间的搭建优化产业空间结构。

产业空间选择的约束条件发生变化，从而使空间选择更加多元化、复杂化，也导致产业空间规划的核心思路与基本路径发生根本性调整。

三、产业空间规划的思路变革

本文认为，基于产业对空间诉求的转变，产业空间规划必须实现以下根本性变革：

1、价值导向的转变：从立足产业发展需求到立足城市空间资源优化利用

长久以来，产业布局规划以产业发展为主线，以实现经济效益最大化为目标，选择空间综合成本最低的区域，并在全域范围对这些区域统筹安排。而各区市自行招商的地方割据态势，必然导致从各自利益出发的恶性竞争，引致产业趋同和产业空间低效利用。

在当前背景下，产业发展不再单纯依靠“单打独斗”方式实现，以创新和变革为驱动的产业核心竞争力与区域持续发展能力成为其追求目标。因此，在产业发展由“土地经济”驱动向创新驱动转变的阶段，产业空间规划必须从GDP主导转向多要素、多情景的综合考虑(图2)，将空间选择思路转向以空间资源最优利用和实现空间价值最大化为立足点。

2、产业与空间关系认知的转变：规划从割裂到合一

产业发展规划与产业空间规划长期存在“割裂”现象，原因在于产业发展与空间规划是两种不同的行为机制，因此，两者的研究也基于的价值导向和理论体系不同，并具有不同的实施主体、研究重点、操作路径和分类标准等。

当前这种割裂状态已经不能适应产业转型、城市升级的发展需要，必须探索“两规合一”的模式。一方面，产业空间规划要摒弃过去分配土地的思路，而应更多关注产业发展遇到的实际空间性问题，以更为弹性和可控的模式，满足产业发展的多元需求。另一方面，考虑将全域产业空间规划前置，在编制产业发展规划时即能预知城市的空间资源条件，带着空间意识去规划产业，确保产业规划的落地实施。再一方面，产业空间规划必须建立多部门联动的编制机制，制定综合性的解决方案。

3、规划路径模式的转变：从封闭式的管控到开放包容、尊重市场的引导

传统产业布局规划更多发挥了政府对于土地资源的主导权、主控权，是一种封闭式、管控式规划，最终提供了一个结果式的“标准答案”。

产业空间需求指向日渐多元化和分异化，以20-50年为期限的空间规划是难以对以5-10年为周期的产业更迭变化做出合理预测的。任何城市最终的产业布局形态，都不应该是政府“打造”出来的，而是自然发展的地方化过程。因此，我们应尊重市场资源配置的决定性作用和企业在经济中的主体地位，从产业的需求侧转向空间的供给侧研究，将“自上而下”的研究路径转为“自下而上”的路径，以更加开放和包容的理念，为产业空间落位提供选择依据及多种选择可能。

4、规划策略的转变：从只关注产业布局到关注产城融合

为了最大限度发挥政策区作用，传统产业布局规划，往往只关注从空间上解决产业自身发展问题，而忽略与其他功能的协同布局，从而导致产业聚集区或园区职能单一，远距离通勤现象普遍，产城发展难以融合。

随着科技进步、学科交叉、创新融合，产业边界日益模糊，产业在空间布局上表现出更大的灵活性和分散性，对于空间选择更加关注城市要素的投放。由此产业布局规划不再一味研究生产空间规模的扩张，而是开始关注职住关系的相对平衡，关注服务的多元化，关注合理的功能配比关系。

5、规划重点的转变：从单纯的空间安排到政策制度设计

随着城市空间资源的日益紧缺，产业发展开始由扩张占领增量空间，转向挖掘更新存量空间。若通过新增获得产业空间，需要有严格的准入门槛；若通过更新获取产业空间，则要有健全的退出机制。可见，对于产业空间规划而言，空间和功能安排将逐步弱化，政策制度的引导功能则相应加强。

可以大胆设想，政府凭“一张图”填充式的招商引资方式已不再可行。取而代之的应该是在底线约束的基础上，设计包括产业准入和退出、产业土地整备、产业用地出让、产业用地复合兼容等一系列政策机制，为产业发展提供有益的土壤和环境。也只有在政策机制上有所保障，才能有效发挥市场对产业选择和空间安排的正向作用。

6、规划精度的转变：从粗放式的布局到精细化研究

对于许多大城市来说，空间资源的匮乏已经成了发展所面临的最为严峻的约束。改变粗放式的土地利用模式，走精细化的空间发展道路，是城市未来发展的必然选择。对产业空间规划而言，粗放标配式的模式已经不能适应新时期的发展要求，精细化甚至是个性化、灵活化的定制模式更有利于集约高效地利用空间资源，满足产业差异化的空间需求。

具体来说：一是研究产业空间问题时，考虑的因素更加精细化。原先主要粗线条地关注区域传统要素，未来需要精细化分析主要空间要素关系。二是研究将从过去定性分析为主转为更多运用定量方法测度，分析技术更加精准性。三是随着非物质要素对产业发展影响的增强，技术创新、人才供给、创业氛围、生态环境、政策保障、机制完善程度等产业发展的软环境逐渐成为决定产业布局的重要因素，也成为产业空间规划研究的重点。

四、结语

随着新旧动能转换战略的深入实施，产业发展的目标、路径、依赖的关键要素、组织结构等都发生重大变化，导致产业对空间的诉求发生转变，基于这种转变，产业空间规划思路必须适应性地做出变革。

本文针对目前产业转型发展过程中面临的困惑和疑问，从表象问题触及深层原因，从产业发展范式和空间范式交互作用的内在机理角度出发，提出产业空间规划应在价值导向、关系认知、规划路径、规划策略、规划重点、规划精度六个方面实现彻底的转变，并具体提出转变的方向。本文仅仅是在空间规划体系重构尚未完成时的初步探索，期待能在新旧动能转换的大背景下，在国内外宏观环境纷繁复杂的形势下，为城市产业空间规划开拓新思路，为后续规划实践提供有益借鉴。