农地转非中土地增值收益产生环节及归属探析

孟存鸽

（1.西北政法大学，陕西 西安 710061；2.西安财经大学，陕西 西安 710061）

一、引言

多年来，党和国家政策一直强调农地转非中土地增值收益分配比例应倾斜于农民、农村。中央农办副主任韩俊在解读2018年中央一号文件时谈到：2012年以来，土地出让金额高达20 万亿元以上，而这些收益主要用于城市建设,这是取之于农，用之于城。相反,土地增值收益用于农村经济发展的比例是很低的，应进一步深化创新政策安排，使之更多用于脱贫攻坚和乡村振兴战略的实现。要完善土地管理制度，“特别是要完善土地增值收益的分配机制，将土地增值收益更多地用于乡村建设。”[1]土地增值收益分配比例向农村、农民倾斜不仅涉及农民的权益得到公平保护，也关乎城乡一体化的推动及乡村振兴战略的实现。然而，从各地12345 政务服务平台所接投诉来看，因征地补偿款分配问题所引发的纠纷仍占多数。因此，让被征地农民了解农地转非过程中投资主体的成本投入，土地增值收益产生的环节和现实归属，做到补偿心中有数；改变并完善现有的不合理的分配格局，让农民获取应得的土地权益，可以明显降低农地征收中的矛盾纠纷。

二、农地转非中土地增值收益的界定及产生环节探析

城镇化和工业化的不断深入,意味着人口从农村向城市的持续转移和工业园区建设的加快，需要更多的土地来满足城市对空间的要求，农民集体土地的征收数量和规模呈快速增长趋势。国家基于“公共利益” 的需要可以对农民集体所有的土地实行征收，使得土地的所有权从农民集体所有转移为国家所有，同时原土地用途也发生了变化，不再是农业用地，取而代之的是道路铺平、公园修建、工业园区建设、房地产开发等多以发展地方经济为目的的城市规划建设用地。中国的土地二元制度及征收制度必然导致大量的农民集体所有土地向国有土地转变，这是社会经济发展的必然结果。伴随着土地所有权流转的过程，会引发一系列权力与权利的抗衡及相关主体利益博弈，其核心利益之争则是土地增值收益分配问题。那么什么是土地增值，农地转非中土地增值收益如何产生并产生于哪些环节，是本部分要探析的问题。

（一）农地转非中土地增值的界定

中国自古就是一个农业大国，土地被誉为是农民的“命根子”。费孝通先生认为中国人带有土气，我们的民族是和泥土分不开的，土地在国人心中拥有着至高无上的地位。随着社会的深入发展，土地所担负的农民生计来源功能明显降低，而承载的农民社会保障功能依然存在。尤其在城中村和城乡结合部，土地显然是一棵“摇钱树”，农民要么依靠地租维持生计，要么等待政府征地拆迁而获取暴富的机会。由此可知，土地的价值从古至今备受关注，只是因为时间和空间的区别，它的价值所体现的形式不同而已。无论人们如何在理论上阐释土地价值问题，在现实中任何价值创造过程都离不开土地，土地价值是通过土地价格的形式表现出来的。[2]土地增值就是指土地价格的上涨。自上世纪末由于土地的稀缺性及用量的增加，地价不断上涨。城市的国有土地已不能满足经济发展对土地的需要，因此国家通过土地征收将城中村和城郊村的农民集体所有土地变为国家所有以解用地窘境。而本文中的农地转非土地增值是指在农地非农化过程中，由集体农地所有权价格转变为国有建设用地使用权价格的土地价格增值，实际上是指土地价格上涨概念。土地增值收益是由于土地用途的改变、土地投资或周围环境设施的改良而获得的差额地租收益。[3]

（二）农地转非中土地增值收益产生环节及获益主体分析

以“公共利益”为目的是土地征收的合法性前提，然而因为公共利益的内涵和外延的模糊性，导致地方政府把发展地方经济为目的的工业园区建设、房地产开发等招商引资活动皆列入到公共利益的范畴。因此，土地征收的直接目的就是为了开发利用，在整个征收、开发的过程中土地一直在增值。按照增值的顺序，参与主体的不同土地增值收益可以分为三个环节。

1、土地征收及出让环节的增值及获益主体

土地征收及出让环节产生的土地增值收益最受关注，也是征地拆迁中矛盾纠纷的症结所在。因为在这一环节，政府征收土地所有权补偿支出与出让土地使用权价格之间形成的剪刀差令人咂舌。如2019年2月西安一宗98 亩土地拍卖交易价格竟高达2883 万元/亩，折合楼面地价高达15447 元/m2，而政府从农民手里征收土地价格往往较低。在第一环节，老百姓往往只看到了一买一卖之间的剪刀差，却忽略了政府征地的支出。第一，政府需要对失地农民进行补偿安置支出，如土地补偿费、安置补助费、附着物补偿费和青苗补偿费等按照土地原有农业用地标准的补偿，还包括农民转为市民的社会保障支出等等。第二，需要对农转非的土地进行基础设施建设的投入。此时是土地的一级开发，政府进行拆迁平整。显然，该环节的增值是相对于原农业用地的价格而言，即征地补偿减去原农用地价格形成该环节的第一次增值收益，政府将土地拆迁平整后在按照规定进行招标、拍卖而获取土地出让金，此时土地出让金扣除政府的安置补偿费用和基础设施建设费用所获取的纯利益是这一环节土地的第二次增值，也是最受关注的一次增值。在这一环节土地产生了两次增值，第一次增值的获益主体为农民，第二次增值收益归国家所有。农民往往难以接受补偿金额的根源在于土地在第一环节第二次增值的收益巨大且自身被排除在此次增值收益分配之外，认为分配不公，自身的土地权益被侵犯和剥夺。

2、土地二级市场开发利用增值及获益主体

政府将土地使用权转让后，绝对多数用于工业建设和房地产开发，其中以房地产开发项目中土地增值收益在此环节体现最为明显。开发商通过支付土地出让金获取拍卖的土地使用权后，会进行楼盘的开发和售卖。在此环节房地产开发商前后成本和费用主要包括土地成本、临时设施费用、勘察设计费、营建费用、政府配套费用、营销费用等九大科目，该过程漫长而复杂，所需费用较多，对于逐利的开发商来说，需要很强的把控风险和成本的能力。当开发商开发的楼盘符合预售条件时，即可对外公开发售，回收资金。此环节的土地增值收益表现为开发商售卖房屋所得资金减去前期开发楼盘投入成本和所花费用，该增值收益归开发商所有，政府在这一阶段会进行相应税费收取，并获取一定的增值收益，失地农民完全被排除在此环节收益分配之外。房地产行业的利润率普遍在10%以上，有些甚至达到20%以上，相比较其他传统行业的5%-6%的利润率算是暴利了。房地产业及房屋价格一直呈增长趋势，尤其2016年以来房屋销售面积及价格快速增长（见表1），因此大量的资本涌向房地产业进行炒房投资，甚至到了一房难求的地步。“居有其所”是每一位自然人的基本需求和权利，国家为了保障公民的基本居住权，采取了一些列的调控政策对购房者或购房数量进行了限制。表1数据及国家对房地产的调控政策足以表明房地产行业市场景气，开发商获利丰厚。

表1 房地产业房屋销售面积、销售价格及产业增加值变化

3、土地的第三次增值及获益主体

土地使用权转让给开发企业，房地产开发商通过投资开发、楼盘销售获取较高比例的土地增值收益，然而土地的增值收益并没有停止下来，而是进入了二手房交易市场实现土地的第三次增值收益。近年来，二手房交易量及交易面积在整个房屋交易中增幅明显（见表2），尤其从2016年至2018年中期二手房交易快速上涨，2018年8月出现小幅下跌。以西安市高新区带有私立学校指标X 小区为例，2006年开发商开盘价格约为 3400 元/m2，2018年7月X 小区二手房交易平均价格为 27489 元/m2，小户型涨幅更是惊人，如一套43 平方米的房屋要价164 万。尽管房屋使用年限已不到60年且有一定的折旧，但12年的时间房屋价格上涨约8 倍，除去投资者购房成本，这中间的土地增值收益剪刀差高的惊人，这部分的土地增值收益归房屋投资者所有。根据相关规定，二手房在进行交易时必须由买卖双方相应地支付一定的税和费（见表3），这部分收益归国家所有。从目前的二手房交易量和交易面积来看，国家所获取的这部分土地增值利益也较为可观。

表2 部分城市二手房占整个房屋交易面积比重

表3 住宅类二手房交易税费计算

通过对土地增值收益产生的三次环节及获取主体探析可以发现，政府作为管理者和土地增值收益分配的主导者在三次增值收益中都获取一定的收益分配，而失地农民仅在第一环节的首次增值收益中享受了收益分配，房产开发商通过投资开发获取了土地的第二次增值收益。失地又失业的原土地所有者被排除在了第二次和第三次增值收益分配之外，分配比例较低。政府、开发商及农民土地增值收益的分配失衡是目前农村土地征收纠纷的关键所在，也是学界和中央政府一直关注和研究的重点问题，然而，因为利益的难以割舍，不公平的分配格局至今无法扭转。

三、农地转非中土地增值收益的归属探析

人工增值即使用者对土地的直接投资造成的增值，学术界一致认同“谁投资、谁收益”的原则。关于自然增值的分配问题，由于其形成来源的复杂性与多样性，它是土地增值收益分配机制的研究重点，学术界的观点聚焦在“公”、“私”间的争论。笔者认为应以共享发展理念指导土地增值收益分配制度的构建，既符合土地增值收益分配的实际操作，又可以保护农民土地权益及提高农民的土地增值收益分配比例。

（一）国内对农地非农化增值收益的归属分析

1、“涨价归公”理论及评述

19世纪英国的经济学家约翰·斯图亚特·穆勒主张土地自然增长的价值一律归公。19世纪美国经济学家亨利·乔治主张土地国有，认为人口的集聚和生产的需求致使土地价值增加，征收地价税归公共所有。早年留学美国的孙中山先生受亨利·乔治思想影响认为土地增值收益应该归公所有。以上学者提出“涨价归公”的理论有着深刻的历史原因。目前国内诸多学者依然主张“涨价归公”学说。从征地实际情况来看，政府剥夺和侵犯了农民的合理权益，存在被征地农民获得补偿过低的问题。而地方政府不仅获得土地自然增值部分还包括土地价格扭曲在内的土地增值，地方政府获取土地增值收益越高，相应地农民所获取的补偿就越低。这就出现了地方政府以“涨价归公”理论为依据，利用征地垄断权力，攫取了更多土地收益，农民作为土地的原所有权人和使用权人被忽视或排除在收益分配之外，导致农民的财产权益严重受损。[4]

2、“涨价归私”理论及评述

诸多学者认为土地的增值应归原土地产权人所有。如周其仁认为农地原所有人和使用人权利本身的价值，不是由农地资源成本决定的，而是产权人在“值”的条件下放弃土地使用的经济补偿，要高于农民自己的收益。[5]郑振源认为应对被征土地按改变用途后的市场价全额补偿，失地农民得到全额补偿（市地价格）后，应缴纳土地增值税，把因社会进行基础设施（从而改良了区位和环境）而增加的土地价值归还社会。在我国二元土地所有制背景下，学者主要是基于保护农民合理产权利益的角度，运用市场经济理论和产权理论进行分析。他们认为农村集体土地所有权和国家所有权应是平等的产权，土地产权应从制度上真正归还农民，与土地有关的发展权应通过市场交易在主体间得以转移，即使用于公益事业的建设用地也不例外，由于政府对城市基础设施的投资而引起的土地增值也应归农民集体所有，对于所得土地增值中过高的部分则由政府通过税收方式来调节。[6]“涨价归私”理论旨在强调土地的原所有人的产权，而忽略了国家和其他公众对土地发展权的贡献，从多年来的社会实践来看，农民并未取得全额的土地补偿。因此，“涨价归私” 无论是从学理上拟或从补偿实践来看都是行不通的。

（二）公平分享土地增值收益下的“公私兼顾”理论

党和国家相关文件多次强调土地增值收益分配应兼顾国家、集体和个人，使得失地农民生活水平获得有效提高。显然，征地首先应该保障的是原农地所有权人的利益，不应该牺牲和忽略农民权益。应以“公私兼顾”理论为指导，重构土地增值收益分配格局，提高农民分配比例，形成各利益主体公平分享土地增值收益分配局面。

1、“公私兼顾”理论的分析

“公私兼顾”理论主张土地增值收益分配应兼顾国家和私人利益。农民作为原土地所有人应分享土地增值，而由于土地的自然增值受社会经济发展影响，不同主体投资所产生的外部性效益难以分割，因此在土地增值归公的同时也应对投资主体给予合理的补偿或利益分享。“涨价归私”理论是基于土地私有制，而“涨价归公”论则是基于社会经济发展对土地增值的贡献，在我国特殊的二元土地所有制背景下，农村集体土地产权具有模糊性，绝对的“涨价归私”论或者“涨价归公”论并不适用于我国实际。[7]综上所述，“公私兼顾”论相对而言则较符合我国国情，从我国的具体实践来看，一方面由于征地补偿标准偏低，使政府在土地增值收益中获利空间大；另一方面，由于在增值收益分配过程中，归公的土地增值收益大部分投入到城市化建设中，投向农村的很少，从而加剧了城乡之间、农村地区之间因征地引起的矛盾冲突。虽然“公私兼顾”强调农民应参与土地增值，但实际操作中仅表现为农民得到了不合理的补偿。因此，应对“公私兼顾”理论进行修正，使各利益主体能够公平分享土地增值收益。

2、“公私兼顾” 理论下重构土地增值收益分配格局

从我国土地征收的实践来看，分享土地增值收益的主体分别为政府、农民和开发商，源于每一主体的地位、实力不同导致对增值收益的分配比例有所不同。林瑞瑞等对土地增值收益分配情况调研发现我国省级层面及城市层面的土地收益分配比例，集体（农民）、政府和开发商所得增值平均比例分别为 3.70∶22.32∶73.98 和 4.21∶26.01∶69.78，三者差异悬殊，[8]显然，农民所获得的土地增值收益的比例最低。因此，重构各主体的利益分配才是解决征地纠纷的根本所在。首先，当前的征地行为是由政府主导的，这就需要政府有从自身割肉的勇气还利于农民，再通过税收调控的方式将开发商所获取的土地增值收益控制在一定的范围内。其次，调整当前的一次性补偿方式，实行地价阶梯补偿制度。从上文分析可知扣除政府对农地转非的基础设施建设成本，土地进入一级市场的市价与政府征地补偿款之间存在剪刀差，可以对此剪刀差设定阶梯递增补偿原则，从而按照不同的阶梯递增度对农民进行土地增值收益的二次补偿制度。最后，通过透明、公开的土地征收程序来保障农民获取土地增值收益的公平分配。程序正义是实现实质正义的前提，若无程序的正义是不可能有公平公正的补偿结果的。应通过健全土地征收的程序规范，畅通被拆迁农民积极参与土地征收拆迁渠道，建立被征地农民通过平等谈判参与土地增值收益公平分配机制。

土地征收的结果应是以发展农业和农村经济为目的，让农民获得比征收前更多的利益，这是符合经济发展规律的。国家应该将更多的土地收益分配金用于农村的基础设施和公共服务建设，实现“取之于农，用之于农”，为解决乡村振兴中资金难的问题拓宽渠道，实现城乡共同繁荣发展。