PPP模式在高速公路行业的应用

李少杰

高速公路项目具有公益性与盈利性的双重性质，且建设周期长，资金投入大。本文通过对PPP模式和高速公路行业以及具体操作流程的分析，拟为PPP模式在高速公路行业的应用提供一定参考。

近年来，为充分利用社会资本在融资、运营管理方面的优势，PPP （Public-Private Partnership，以下简称“PPP”）模式成为政府改善公共设施、提高公共服务战略品质的重要组成部分。高速公路是重要的国家基础设施资源，具有行车速度快、通行能力大、运输成本低、行车安全等特点，对于促进国家经济增长、提高人民生活质量以及维护国家安全有重要作用。两者结合，有利于实现资源的高效利用。

一、PPP概述

（一）国外对PPP模式的定义

英国财政部认为，PPP是一种以公共部门和私营部门相互合作为特点的项目实施合同结构安排，应将工程完工、工程造价、项目运营绩效等风险转移给私营部门，使得公共部门免受项目工程进度延迟、造价失控和运营不佳等风险。美国PPP国家委员会认为，PPP是介于外包和私有化之间并结合两者特点的公共产品的提供方式。加拿大对PPP的定义强调要发挥公共部门和私营部门各自的优势，建立合作伙伴关系，强调风险分担，关注利益共享，聚焦公共服务，采用多种方式。

因此，当谈到PPP概念时，都指特定国家的PPP概念，不存在一个“超国家”的PPP定义。PPP模式的选择，必须符合具体国家的发展阶段、制度环境及具体需要，符合特定国家的实际情况。

（二）我国对PPP模式的定义

依据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号），中国将PPP定义为政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。在理解财政部关于PPP的定义时需要注意：第一，PPP中的公共部门明确为政府部门，并未包含其他非政府公共部门，范围相对较小。第二，PPP定义中私人资本范围放大为社会资本，不再以所有制性质来定义。第三，社会资本的范围中排除了本级政府所属的融资平台公司及其他控股国有企业。

（三）PPP模式在国内外的发展

1.国外PPP模式发展情况

英国是全球范围内最早实施PPP的国家，虽面临在政治上前景未明、绝大部分新项目尚未发布、公共资金不足等挑战，但同时政府也发出了继续利用PPP的信号。美国一直被诟病的是PPP潜力巨大，却落后于全球PPP步伐，从未形成稳定的项目库，但美国“家大业大”，任何一个大型基础设施项目所需投资都可达到数十亿美元，适合采用PPP的小型项目则不多，这与美国发达的金融体系分不开。近年来PPP在加拿大稳步发展，无论从市场活跃度还是发展模式看，都堪称世界一流。目前加拿大的PPP项目大约占所有公共领域项目的15%——20%左右。

2.我国PPP模式发展情况

PPP模式在中国发展大致经历了四个阶段：

探索试点阶段（2002年之前）：PPP模式以外资参与的BOT模式为主。

快速发展阶段（2003——2008年）：尽管出现了一些失败案例和质疑声音，PPP模式还是取得了长足的发展。

反复阶段（2009——2012年）： 2008年底我国推出了四万亿刺激计划，银行疯狂放贷导致社会投资主体彻底失去谈判资本，PPP生态遭到严重破坏。当刺激弊端显现，政府重新重视民间投资。在这一阶段的末期，私人资本较广泛地参与了PPP项目，虽然不够专业且缺乏经验，但符合市场规律，并为下一阶段提供了实践基础。

普及阶段（2013年至今）：这一阶段政府出台了多项促进和鼓励社会资本投资的政策文件，为PPP模式的发展提供了文件支持和依据。财政部成立PPP中心，各种学术研讨纷至沓来，PPP展现出火热的场面。

二、我国高速公路行业性质、特点及现状分析

（一）我国高速公路行业性质

我国强调高速公路兼顾公共物品和资金回报属性。高速公路的飞速建设和地方政府财政资金紧张之间的矛盾，使得银行贷款是主要的融资方式，投融资模式差异使我国高速公路具备更强的经济性。通行费收入模式短期难有质变，准公共物品属性逐渐受重视。

（二）高速公路行业特点

1.投资大

高速公路作项目是典型的资金密集型项目。项目前期就需要对建设区域进行整体规划，投入大量的人力、物力。此外，高速公路对比一般的公路建设，对于路面要求较高，施工技术复杂。这些因素都导致高速公路建设成本较高，投资额大。

2.投资回报周期长

高速公路投资回报周期长主要是由三方面因素决定的。第一，建设周期长。第二，贷款金额大，资金成本高。第三，收费标准的不确定性。

3.收益稳定

高速公路的车流量和收费标准决定了通行费收入水平。随着国民经济发展和生活水平的不断提高，汽车保有量逐渐上升，客运、货运需求不断增长，为高速公路提供了稳定的市场增长空间。

（三）高速公路行业现状

近年来高速公路行业整体收不抵支，虽然通行费收入逐年上升，但成本攀升更快，主要是原因是做了非常多的公益性投入，建设成本和運营维护成本增长迅猛，庞大且不断攀升的债务导致巨大的财务费用，而改扩建效果低于预期，多元化业务开展不及预期，经营效益偏低，高速公路运营主体以及地方政府的负债压力不断增加。此现状与政府“深化收费公路制度改革，降低过路过桥费用”的想法明显背离。中国高速公路普适模式仍需探索，预计落实长期收费、差异化通行费收费政策的趋势更具现实可能。

三、高速公路PPP项目具体操作流程分析

（一）项目识别阶段

PPP项目以政府发起为主，以社会资本发起为辅。政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，对潜在项目进行评估筛选。初步实施方案与可研同步推进。财政部门经过专家评审物有所值评价和财政承受能力论证实施PPP模式的“必要性”和“可行性”。论证通过出具批复文件后，财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

（二）项目准备阶段

这一阶段最重要的是实施方案的核准，发改委《工作导则》鼓励地方政府建立PPP项目实施方案联审机制。实施方案批复之后，就正式具备了PPP选择社会资本的条件了，这个时候需要确认一下监管架构，监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权和确认政府的出资方代表。

（三）项目采购阶段

资格预审是对社会资本方资格的一个预先审查。高速公路PPP项目所需资金量大、周期长，单纯依靠社会资本方的资金是远远不够的，PPP项目总投资中由社会资本方和政府方投入的项目资本金仅占20-30%，其余投资都需要融资获得，融资能力也是政府选择社会资本方时重点考察的指标之一。

项目实施机构谈判、公示、审核后与中标社会资本草签的PPP项目合同。各股东依据采购文件和草签的PPP项目合同的各方权责来签署股东协议。

（四）项目执行阶段

在完成上述工作后，项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。由政府与项目公司正式签署PPP合同标志着一个PPP项目的真正落地。

项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

在项目建设阶段，项目公司严格控制项目的成本、进度、安全和质量等环节。现实中因有些地方政府对于社会资本方不放心，建设管理等方面的考虑，会选择安排当地的建设管理类国企代PPP项目公司管理项目的建设环节。

建设期结束后就开始正式运营。实践中，PPP项目的运营成本占项目总投资比重较轻，导致社会资本方“重建设轻运营”。政府往往不愿意承担风险、地方财政又不足以支付或补贴，而作为社会资本既担心政府违约、又担心收益得不到最低保障，在此情况下，基于风险分担原则设置合理的回报机制就显得非常必要（这需要在设计项目实施方案时考虑），这样就可以保证社会资本在低迷情况下获得补偿，在正常情况下获得约定收益，在超额情况下与政府进行收益分成、防止暴利。

财金[2014]113号文要求，项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（PPP中心）备案。

（五）项目移交阶段

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。在PPP项目移交前，需要對项目状况进行评估，并对能否达到合同约定的移交条件和标准进行测试，之后移交给实施机构或政府指定的其他机构。目前，我国PPP项目通常采用到期无偿移交的方式。政府和社会资本方应相互配合做好项目运营平稳过渡相关工作。（作者单位：天津高速公路集团有限公司）