美国国家公园的立法规制及其启示*

夏云娇， 刘 锦

(中国地质大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)

面对资源日趋紧张、环境问题突出、生态系统破坏的严峻形势，党的十八大站在新的历史起点上，确立了加强生态文明建设的发展理念，这是对以往粗放型经济发展模式的深刻反思。2013年11月，中共中央提出要“严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制”，并由此拉开了中国国家公园建设的序幕。党的十九大报告指出，构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。美国是世界上最早建立国家公园的国家，而且一直视“国家公园”概念的提出是其对世界作出的三大贡献之一，在国家公园的立法及管理方面有着丰富的经验，值得我们去学习和借鉴。

一、美国国家公园立法之历史演进

“国家公园”这一概念最早是由美国的艺术家乔治·卡特琳在1832年的一次旅行中提出来的，当时他认为当时美国西部的印第安文化以及野生荒原应该由政府划定区域并出台相关政策予以恰当保护[1]。现在一般认为，国家公园是国家为了保护良好的生态环境，让人们可以享受更加优质的自然风光，为科学研究和环境教育提供完好无损的理想场所，而专门划定的需要特殊保护、管理和利用的自然区域。美国在国家公园建设过程中较早引入了法治工具，构建了一套完整的法律体系，为其他国家相关立法提供了参考。美国国家公园的立法进程大致可以分为初始、发展、完备三个阶段(详见表1)。

(一)初始阶段(1872年-1916年)

从1872年到1916年，在这四十多年时间里，美国颁布了两部重要的法律，分别是1872年3月《关于划拨黄石河上游附近土地为公众公园专用地的法案》和1916年8月《关于建立国家公园管理局及相关目的的法案》。前者促成了世界上第一座国家公园——黄石国家公园的诞生，后者则在内政部成立了一个全国统一的公园管理机构，即国家公园管理局。国会本想把黄石地区作为娱乐休闲的特别保留地划分给其所在的州政府进行管理，然而在缺乏资金和发展前景的情形下，州政府似乎并不感兴趣。无奈之下，国会只能通过立法将其交给内政部予以管理，这便是黄石国家公园成立的坎坷历程。国家公园管理局的诞生是美国民众及环保主义者对美国混乱的公园治理表示不满并要求改革的结果，该管理机构的成立，成功地解决了公园管理部门林立的问题，促使国家公园的建设进入了快车道。至此，美国国家公园立法体系业已基本完成。

(二)发展阶段(1916年-1970年)

从1916年到1970年，在这五十多年的时间里美国国家公园的立法不断具体化，从解决现实中遇到的新问题出发，“向深化公园管理，扩大管理类别、宣传环保理念等方面转移”。[2]在这一阶段里，美国相继出台了《管理者关于过度开发的决议》、《荒野法》、《国家自然与风景河流法》、《国家步道系统法》、《特许经营政策法》、《国家环境政策法》等一系列法律，分别从国家公园的开发、扩大国家公园管理单元和提升环保理念等方面对国家公园的管理进行细致规定，使得这套法律体系逐步扩充，日臻完备，公园管理也都能逐步变得于法有据，有法可依。

(三)完备阶段(1970年至今)

从1970年至今的这个时段，在这个阶段里，世界上大多数发达国家和地区都开始了国家公园的建设，他们无一不把目光投向美国。当然，在实际建设过程中，各个国家和地区也会发展出适合本国或本地区的制度设计，逐渐倾向于科学化管理。美国也根据建设国家公园系统面临的一些新的变化和挑战，汲取境外有益经验，对管理策略积极地加以调整，出台了《一般授权法案》、《国家公园及娱乐法》、《国家公园综合管理法》等系列法律，使得各个公园都有了属于自己的单独立法，对相关事项做了部分调整，“所以立法的内容很有针对性”[3]，加强了国家公园的环境保护。

表1 美国国家公园立法进程与法案名称[4]

二、美国国家公园立法的体系和内容

美国国家公园的立法体系主要包含为基础性法律、一般性法律及部门规章三个部分，分别从不同层面对国家公园的规划建设及管理做出了相关的规定，既有上位法里的一般性原则，也有下位法的具体措施，整个法律体系十分完备。

(一)国家公园基础性法律

美国国家公园基础性法律是指1916年成立国家公园管理局时制定的《国家公园管理局组织法》和1969年指定的《国家环境政策法》。这两部法律成为国家公园管理以及环境保护的基础性法律，对国家公园统一管理机构的创设和国家公园的开发保护起了根本性的指导作用。

根据《国家公园管理局组织法》的规定，设立国家公园管理局是为了“保护公园中的风景、历史遗产以及野生动植物，并以此种手段和方式为人们提供愉悦并保证他们完好无损，以确保子孙后代的福祉”[5]，这条规定确立了“保护性原则”，即建设国家公园的首要目的是为了保护环境而不是发展经济。当然很多人对该条原则性的规定提出了质疑，认为这是“悖论式”的条文，既要求环境保护，又给旅游开发留有缺口。当然，这种富有张力的规定，确为后来公园的管理造成了一些麻烦，但同时也使得法在适用时有了更多的解释空间。

《国家公园管理局组织法》还规定，国家公园管理局受美国内政部直接管理，是“专门负责国家公园事务的政府机构，成为美国国家公园体系的最高行政机关”[6]，这就把所有国家公园的管理事务都交给了一个行政部门，改变了以往部门林立的局面，既减少了部门之间争权的现象，也使得国家公园的管理更为高效和标准化。在给国家公园管理局正名的同时，《组织法》还授予内政部长制定规章制度的权力，为国家公园管理局发挥主观能动性提供了授权，得以将一些粗线条的政策通过具体方案加以落实。

《组织法》还把以前由林业局管辖的部分森林公园、陆军部管辖的一些历史遗迹和纪念地、农业部管辖的部分湿地公园都纳入到国家公园体系，这样国家公园管理局所管理的国家公园不仅涉及范围广，而且类型多样。至此，由国家公园管理局管理的国家公园包括国家战场及历史遗迹、湖泊海岸、自然风景区、景观大道、动植物保护区和部分国家保留地等。除此之外，还有部分“国家野生动植物保护区”是由渔业及野生动植物管理局管理的，一些允许商业利用的“国家森林”是由林业局管理的，而还有部分尚未确权的国家保留地则由土地管理局管理，国家公园局有时也会与这些部分进行联合治理。

《国家环境政策法》是美国环境保护的基本大法，这部成文法并不仅仅针对国家公园而制定，它是针对国家所有的环境问题而做出的规定，因而，在适用上国家公园法有规定的优先适用国家公园法的相关规定，国家公园法没有规定的则适用国家环境政策法。这部法律的一个突出亮点在于该法要求所有的规划建设项目都要运用系统的方法进行环境影响评价，不仅促使政府的决策更为科学，也方便了群众对公共决策的有效监督。

(二)国家公园一般性法律

国家公园的一般性法律是指除了基本法之外的其他法律法规，它们构成了国家公园立法体系的主要组成部分。这部分法律一般是从具体方面对国家公园的管理及保护做出了具体规定，其中《国家公园系统授权法》、《荒野法》、《国家自然与风景河流法》、《国家步道系统法》《特许经营政策法》则比较典型，它们从纵向和横向两个层面共同构成国家公园法的体系，使各方面管理和建设都有了法律的指导。这些“纵横交织的法律相互间的协调性很强，很少发生法律冲突”[2]，即使发生冲突，也可以援引判例或者运用法律解释予以妥善解决。

一般授权法是国家公园法体系中非常重要的一部分，该法案规定了国家公园进入的标准，通常还会“明确规定该国家公园单位的边界、重要性以及其他适用该国家公园单位的内容”，这些规定有很强的针对性，它们会涉及到不同公园的保护等级及保护措施。这样的制度设计，一方面，为已有的和今后要进入到该体系中的保护区域确立了严格标准，保证了国家公园环境保护的高质量，另一方面，在处理实际问题的时候，也使得基本法能更好地落实，增强了法律的实际操作性。

《荒野法》，顾名思义就是对原生态荒野的保护性法律，该法使得国会获得命名联邦公有土地为国家原野保护体系一部分的权力。也就是说，通过该法获得命名的荒野即成为国家公园管理局或林业局或其他管理部门管理的自然保护区域，而该区域将不再是可以随便利用或是买卖的公有土地了。荒野法确立了成为该法保护客体的几个标准，分别为原始性、相当的规模以及具有科学研究价值。此外，荒野法也对荒野内人类的活动作了具体的规定，如此便将一些有环保价值的公有土地纳入到国家公园体系之中加以管理和保护，实现既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的能力。

《国家自然与风景河流法》是为了“建立一个系统，以保护那些具有杰出的风景、休憩、地质、野生动物、历史、文化和相似价值的河流，使其保持自然状态”[3]。这部法律显然是针对河流所做出的具体性保护，其实是在弥补国家公园法的不足，将那些优质的河流资源也纳入到国家公园的保护体系之中。国家公园法是抽象的基本法，一些措施未必能够对河流起到充分的保护作用，因而自然与风景河流法就诞生了。根据该法，国家获得对相关河流命名的权力，国家和地方政府也可以共同管理。如果地方政府为了发展经济想要在某景观河上构筑水利设施，而联邦政府却认为这会对河流环境构成威胁的话，那么联邦政府也可以通过购买的方式获得该河流的所有权，以避免地方政府在河流保护方面掣肘。

《国家步道系统法》是指国家对那些具有旅游价值的原始性步道采取法律上的保护，以阻碍人类对这类步道的破坏。美国是个崇尚自由的国度，有很多原始性的旅游线路，或许荆棘遍布，或许坎坷难行，但是热爱自由和野性的美国人认为这样的步道也是一种旅游资源。他们对此人类的建造活动保持高度警惕，因而希望通过法律来杜绝人类的肆意破坏。

《特许经营政策法》是为了更好地协调环境保护和经济开发之间的关系而出台的法律。美国人认识到良好的环境保护并非只是划定区域禁绝人类的一切活动，而是将人类视为整个生态系统的一部分，允许对环境进行无损合理的有限度的开发利用。“美国政府非常重视发挥私营企业促进国家公园体制的作用，为达到促进公共利益的目的，也不避讳私营企业的盈利和扩大声望的诉求”[7]，因而加以立法，对适当的经济建设提供规范化的指导，确立了景观建造的一些良性规则。

(三)部门规章

除了以上列举的这些法律，美国的国家公园立法体系中还包括了许多部门规章。部门规章相对于成文法而言，更多体现在对一些程序性事项的规定上。这些部门规章同样具有法律效力，可以成为司法裁决的依据。如果说国家公园基本法和一般法是实体法的话，那么部门规章大体上可以看作是程序法，二者相辅相成，共同致力于国家公园的建设和保护。

综上所述，美国国家公园立法体现了从最初简单个体化保护到如今全面系统性保护的过程。在这个过程中，法律向来都不是一成不变的，随着社会的发展需要会不断有新的法律出现，旧的法律被修改，不合时宜的法律被淘汰。而且法律的着眼点也不单单再是自然环境的保护，而是越来越多地融入了文化、种族以及人权的内容，使得整个法律体系更加丰满。一般性立法与特殊立法相结合的模式，使得每个公园的管理都更加科学有效。

三、美国国家公园立法的特征

(一)先行性

美国社会有个共识，那便是做任何事情都要于法有据，有法可依。如果没有法律保障，他们会尽量推动国会进行立法，甚至在这个过程中，不同的利益集团需要斗争许久，国会是他们利益诉求的角斗场。美国国家公园的创建以及国家公园管理局的成立也同样如此，他们力求做到立法先行，如此方可名正言顺。

美国并非先有国家公园的存在而后才制定了一系列的法律，而是在思考将以往的“自然保护区”①纳入国家保护的过程中先进行立法，法律于此不只是应激性反应的结果，也会起到引领和指导作用。有了国家公园的基础性法律，对国家公园的性质、进入标准和管理模式加以规范之后，美国大地上才诞生了众多的国家公园。国家公园不仅仅是对以往“自然保护区”的改名换姓，而是按照严格标准加以区分后成立的。

(二)系统性

纵观美国国家公园的立法体系，可以发现，国家公园立法从纵向和横向两个层面，将所有的国家公园都纳入到了统一的管理之中，有效避免了多头执法的情形。可以说，美国人对于一件事物的规范，从来都不吝啬他们的国会资源，纵使已经有相关法律，但是一旦出现新的问题，美国人总会推动国家从各个方面进行有效规制。当然，这样做会产生一个后果，那就是法律体系的庞杂化，各种法律对于同一事物的规定难免会有重叠或是交叉。但总的来看，整个法律体系是系统性的，他们宁愿出现多措并举的情形，也不愿有问题而无法律支撑的尴尬局面发生。当法律适用产生了冲突，上位法或是判例法会提供良好的解释途径，使得问题大多都能得到妥善解决。

(三)公益性

美国国家公园从诞生之日起，就在思想理念上确立了它的公益性。首先，在确立国家公园管理局职责时，美国人就将国家公园管理机构视为“纯正的联邦政府的非营利机构”，其主要任务是“专注于自然文化遗产保护与管理，日常开支则由联邦政府拨款解决”[8]，因而国家公园大多都是免门票或是低收费的，这是国家公园公益性服务目的的体现。其次，从国家公园的创建之初，美国人就把人们的休憩、游览以及教育科研的价值追求纳入到国家公园的发展理念之中，例如《组织法》的解释性文件“莱恩来信”就提到“国家公园的目的是为了让人们利用、观察、保持健康和娱乐，在国家公园中做出的所有影响公众或私人企业的决策都必须符合国家利益”[5]。最后，所有进入到国家公园体系中的这些保护性区域都会经过严格论证，高质量无污染的生态环境只是其中的一项指标，能否为公众提供更优质的游览、使用或是科研价值则是另一项重要考察内容，这也体现了对国家公园公益性价值的要求。

(四)公众参与性

国家公园作为一种公共资源，涉及到广大公民的切身利益，因而在立法时十分应注重吸纳公众意见，保障公众参与。这种公众参与性体现在两个方面：其一，法律方案的启动往往是由环保人士或是环保组织推动的，这些公共群体构成了美国家公园建设的重要力量。在国家公园的立法过程中，政府相关部门也会积极听取环保人士或是相关领域专家的建议。其二，在法案实施阶段，国家公园法赋予公民监督权，“如果任何美国公民和机构认为国家公园管理局的某项行动是错误的，或在应该采取行动的时候未采取行动”[3]，他们都可以依法对管理机构提起诉讼，从而敦促管理机构更好地履行职责。

(五)时代性

任何一部法律只有保持其稳定性，才能提供给人们一个相对确定的预期，然而它所要调整的对象却总是多变的，实际情况也往往都是复杂的。要处理好这个问题，美国的国家公园立法的适时性就显现出来了。一方面，新思维、新理念被人们所接受之后，国家公园立法就不得不做出一些调整和改变。比如以前的公众参与只适用于白人社会，随着种族平等思想的普及，这种公众参与的范围也扩及到其他种族。以往在划定国家公园之后，很多土著居民要么被驱赶，要么受到严格的限制，但是随着社会的发展，当社会普遍接受人类是生态系统一部分的理念后，也开始重视土著居民的生存问题，开始将他们请回来，并通过立法来保障他们的合法权益。另一方面，当越来越多的具有环保价值的客体被认识之后，人们开始倾向于将它们纳入到国家公园体系中加以保护，因而国家公园立法已经不再单单着眼于最初的自然环境，还纳入了旅游线路、民俗文化、人文景观等方面的内容，国家公园体系也逐渐扩容，形成了一个庞大的保护系统。这种时代性不仅反映了人们思想认识的深入，也体现了法的灵活适用性。

四、美国国家公园立法对我国相关立法的启示

我国国家公园的建设起步较晚，自2015年起，“福建、湖南、湖北、浙江、北京、吉林等省别开展了国家公园试点建设，为期三年”[7]。学习和借鉴美国的立法经验，有利于将这项建设工作纳入到法治化进程之中，做到有法可依，从而发挥法律的引领与保障作用。

第一，做到制度建设和改革同步，充分发挥国家公园体制建设的法律指引作用。

美国国家公园的建立就是以《国家公园局组织法》为基础，国会通过该法在内政部成立了统一的国家公园管理机构，明确了国家公园成立的目的、保护的范围和措施以及国家公园的加入标准，进而掀开了美国国家公园申创的浪潮。法律不仅具有规范调整功能，还有创设指导功能。我国在建设国家公园时，要充分发挥法的指引作用，真正做到重大改革于法有据，只有如此，国家公园的建设及管理就能做到有条不紊。当下，应结合《建立国家公园体制总体方案》的重点要求与基本任务，严格依法设立国家公园的标准，明确管理体制，界定资源权属，筹建多元资金保障机制，健全生态补偿机制，严格责任追究机制，鼓励公众参与等，为保护国家公园生态系统的原真性、完整性以及可持续利用，奠定坚实可靠的法律基础和制度保障。

第二，加强立法统筹和规划，建立以国家公园为主体的自然保护地法律法规框架体系。

我国现行自然保护地包括自然保护区、风景名胜区、地质公园和森林公园等，形成了建设、国土资源、林业等多部门分管以及地方管理为主的管理体系，确立了有关自然保护地设立、规划、管理等一系列基本制度和相应的标准与技术规范，具体涉及《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等法规规章，在此基础上重新构建有关国家公园的法律法规，需要做好统筹规划，构建一套完整的自然保护地法律体系。美国已形成全面系统的国家公园立法体系，涉及了公园建设及管理过程中的各个方面。相较之下，我国的国家公园立法还有很长的路要走。为了不浪费立法资源，在立法之前就应该做好统筹规划，对已有的保护性法律法规分门别类加以整合，重叠的部分要力求统一，缺失的部分要加快立法，及时补空，对于可能出现的冲突要具有前瞻性，并设立对话机制，这样在遇到问题时，才能有的放矢。

第三，做到立法民主，切实保障国家公园的公益性。

环境保护性立法通常会涉及到群众的切身利益，国家公园建设也关乎民众的美好生活。美国国家公园的立法之所以能够获得公众的广泛认可和接受，正是因为这些法律的出台是由民间的环保组织和环保人士积极推动的，而法律草案拟定之后又能够广泛地争取民众的意见。如何处理环境保护与经济建设之间的关系？如何处理土地权益问题？如何通过国家公园建设让更多的老百姓获得福利？这都需要公众积极地参与，提出合理化建议。而美国国家公园立法过程给予我们的经验不只是立法该如何与民众协商，更重要的是其建立与管理有一个长期有效的开放通道与机制，不仅允许民众参与到国家公园的管理中来，而且让民众共享建设国家公园的成果，以此来增加群众的获得感。

第四，实现科学立法，增强国家公园法律法规的实效性。

每个国家或地区的传统文化、政治结构以及环境问题并不总是相同的，因而如何将粗线条的政策落实到实际生活某一方面中就需要我们深思熟虑了。美国国家公园立法采取的是一般性法律与特殊性法律相结合的方式，即每个国家公园的建设和管理除了受一般性法律调整外，还有一套属于自己的单独立法。这些法律根据该公园的实际情况加以补充，因而具有很强的操作性。我国地域辽阔，环境类型多样，环境问题也十分复杂，因而我们在进行相关立法时也不妨采取这种“一区一法”的方式，力争契合每个园区的实际情况，制定出符合地域特点的法律，从而增强法律的可操作性与实效性。

五、结 语

国家公园建设不单单是划定一块区域，禁绝一切人类活动，也不只是求取一笔财政支持，简单地进行景区基础设施建设，然后发展旅游业，而是要采取系统而科学的方法，将自然资源的科学保护和合理利用有效地结合起来，真正让自然资源发挥它应有的价值而又不遭致毁灭性的破坏。这种建设理念并非是个“悖论”，而是要在自然资源科学保护和合理利用之间寻求一个平衡点。要做到这一点，就需要法律从开始就保持它应有的理性和高度的警惕，什么该做，什么不该做，这都需要通过立法加以细致地规划，而美国作为在国家公园立法方面有着丰富经验的国家，值得学习与借鉴。正如十九大中央财经领导小组办公室副主任杨伟民所说的，“建设国家公园的目的是把占全国2%的21.5万平方公里的国土空间还给大熊猫、东北虎和藏羚羊”。最后，希望我国国家公园立法工作能够在人与自然和谐共生及推动美丽中国建设过程中起到它应有的作用。

注释：

① 此处的“自然保护区”是指以往已经受到政府不同部门保护的自然区域，包括历史遗迹和纪念地，只是未经过国会命名为“国家公园”，国家公园也并非凭空产生。