自然资源信息化建设趋势探究

俞鹏程

摘要：党的十九届三中全会吹响了政府机构全面深化改革的号角，自然资源部应运而生，自然资源领域一场信息化建设的革命也正在展开。构建覆盖全面、动态化、精细化、决策化的自然资源信息化管理体系，对于全面摸清自然资源家底，反映自然资源管理绩效，提升政管部门、主管部门的监管能力和水平具有重要意义，同时，能够为新时代自然资源高效保护、开发、利用提供数据支持。

关键词：政府改革;自然资源;信息化

中图分类号：P208 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2019）04-0036-39 收稿日期：2019-03-06

为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现山水林田湖革整体保护、系统修复、综合治理，2018年3月，根据十九届三中全会通过的党和政府机构改革方案，国土资源部走下了历史舞台，自然资源部担起了新的重任。自然资源信息化建设全面取代国土资源信息化建设，在自然资源管理各领域展开。

始于上世纪90年代的国土资源信息化建设，经过近30年的努力，成绩斐然，当前全面推进自然资源信息化建设，必须以国土资源信息化建设的既有成果为基础，继往开来，与时俱进。

1国土资源信息化建设历史成果

长期以来，原国土资源管理部门按照中央“放管服”改革要求，为加强国土资源监管，不断深化拓展信息化应用，围绕“天上看、地上查、网上管”，既有国土资源信息化管理体系基本形成。一是夯实基础、强化监管、做好服务。“一张图”核心数据库持续得到丰富和完善。2017年6月全面完成基本农田上图入库，为加强耕地保护奠定了重要基础;落实生态文明建设要求，将国家级自然保护区数据与“一张图”比对分析，有效支撑矿业权项目的全面清理。充分利用综合监管平台，加强事前、事中、事后监管机制，实现了“不见面”审批。二是基本建成了“国土资源云”。目前已完成了部机房的全面改造，期间，数据、系统实现不间断运行。形成了“国土资源云”基本框架，信息化建设的技术水平上了新台阶。三是不动产登记信息平台作为首个重大應用在“云”上得以实现。按照“反弹琵琶”的总体思路，以信息平台建设推动不动产登记制度的落地。目前，全国不动产登记信息平台运行稳定，全国2854个县（市）不动产登记机构接人国家级平台，实现接人全覆盖，日均实时汇集20多万条登记数据。四是启动国土空间基础信息平台建设。对现有数据资源进行整合，提供更为广泛的应用。

2新时代对自然资源信息化管理的新要求

2.1自然资源信息化建设的新形势

其一，自然资源部的成立，特别是三定方案的内容决定了未来工作重点和方向。概括地讲就是：重生态、重规划、重管控、重监管。

其二，政务大力提倡的“互联网+政务服务”，打造便民、利民的服务体系。

其三，当前新技术的出现和高速发展，比如云计算、AI、虚拟现实技术等。

2.2新时代对自然资源信息化建设提出新要求

政策要求：“放管服”下“互联网+政务”建设;简政放权、便民利民;“一窗受理”“不见面审批”“数据多跑路、群众少跑腿”。

业务变化：重审批向重监管转变;国土空间规划;生态保护与修复;全民资源所有者。

技术需求：信息化建设统筹;跨部门数据共享应用;大数据分析与决策服务。

3自然资源信息化建设趋势

3.1必须适应最严厉的耕地保护政策与手段

自然资源部成立后除了与住建部通力配合，推出多规合一信息化平台这一新成果外，最热门的就是在耕地保护领域打出的组合拳。例如，去年下半年以来，自然资源部与农业农村部联合督办，地区督查局具体操刀，重点在北方地区开展了“大棚房”专项整治。此外，自然资源部联合财政部、国家审计署等部门，督查土地占补平衡、土地整治、土地复垦等项目落实情况。这些问题分布区域广，矛盾隐患交织，初步排查还发现不少地区存在流转农村土地违法违规进行非农建设问题，表现形式多以发展现代农业为名，擅自改变农用地用途违法占地建设住宿餐饮、休闲旅游等经营性场所，侵占复垦整治土地。随着第三次国土大调查工作的结束，耕地保护将上升到国家高度，呼唤更科学精细化的管理手段。面对多样化的耕地保护需求，“智慧耕地”呼之欲出。

3.2必须建立最严格的国土空间规划实施与监测评估体系

针对国土空间规划，自然资源部采取两方面措施：其一建设国土空间基础信息平台，目的是为规划编制提供“底图、底线、底板”，以便国土空间规划基于这个平台开展编、修;其二建设规划实施与评估监测系统，有力支撑政府各部门科学规划，有效监管国土空间开发利用活动，提升政府管理决策水平。这两个重量级的平台系统要求依托国土资源、测绘地理等既有空间数据资源，搭建国土空间基础信息平台、空间规划实施与监测评估体系，为政府部门开展国土空间相关的规划、审批、监管与分析决策提供综合决策支撑服务，提升国土空间治理能力现代化水平。

3.3必须探索最有可能的面向统一、统筹的管理模式

伴随信息化建设的一直是“共享”和“安全”这组矛盾。“云”计划为自然资源信息共享提供了可能，共享是信息化建设的初衷，安全是信息化建设可持续发展的根本保障。要解决好这对矛盾，最好的办法就是在自然资源管理领域，探索建立面向统一、统筹的管理模式。一方面，必须由政府主导，分级分层管理，推进共享，具体为大力推进“互联网+政务服务”的共享模式;另一方面，要自上而下全面普及信息化安全教育，按照保密级别映射用户职能的模式实现精准管理。

3.4必须谋划最大程度的便民、利民服务举措

党的十八大以来，便民、利民服务思想回归，在自然资源管理领域大行其道。例如，和群众息息相关的不动产登记领域，采取信息化方式办理权属登记发证，实现了让群众少跑路，让信息多跑路，极大地提高了办证效率，颇受群众欢迎。各地应进一步做好登记资料移交和整理，全面完成集体土地所有权、城镇国有建设用地使用权和房屋所有权的存量现势登记数据清理、关联挂接、补录补测和整合入库等工作，尽快完成向部汇交。加速推进“房地一体”的宅基地使用权和集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

3.5必须健全最灵活多样化的自然资源监督执法体系

未来自然资源管理重点在两头，一头规划管控，一头就是执法监管。对于执法监管，我国正在摆脱传统思维束缚，不断鼓励新手段、新思路、新科技在执法监测监管中的运用，进而又提出购买社会化服务这一大胆尝试。终极目标应该是，在原有行政执法体系基础上，引入社会监督、舆论监督、专业第三方机构监督，构成灵活多样化的自然资源监督执法体系。

4自然资源信息化建设发展方向及措施建议

4.1自然资源信息化建设宏观发展方向

要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导谋划自然资源信息化工作，坚持问题导向、需求导向，更好地服务于自然资源管理改革，服务于政府部门对自然资源信息的需求，服务于企业与社会大众。一是进一步完善不动产登记信息平台。在自然资源管理体制改革中，发挥基础支撑和保障作用。下大力气推进存量登记数据的整合与汇交，不断深化信息平台应用，加快实现不动产登记信息与相关部门的实时互通和共享，完善便民利民和提升服务效能的措施;二是抓紧推进国土空间基础信息平台建设。按照党的十九大提出统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的要求，进一步夯实数据基础，加快形成统一的国土空间工作“底图”“底线”和“底板”，为各部门提供共享服务，为重大工程和项目建设提供支撑，构建“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的国土空间治理新机制;三是不断完善“自然资源云”。创新信息化工作方式，形成云平台应用标准。将现有的“一张图”、办公自动化、行政审批、综合监管等数据系统和平台逐步迁移到云环境，最终达到“全面上云”的目标。通过政府采购方式，向社会购买云服务，在确保安全的前提下，逐步将部分外网应用迁移到公共云平台。

4.2自然资源信息化建设具体措施

4.2.1整合自然资源权属及其他综合属性信息平台

对于自然资源分类及信息项，按照资源卡片管理的思想，实现对自然资源分类的管理。同时，为满足不同分类自然资源管理的要求，支持自定义明细分类信息;对于自然资源的私有信息和公共信息，支持信息项的横向扩展，满足自然资源精细化管理的要求。不同分类的自然资源发生变动时，系统可以实现变更信息项的智能显示。单件自然资源变更与批量资产变更均可在系统中实现。在填写自然资源变更报告单后，如果本次自然资源变更还有其他的相关文档，可以将其上传至系统，作为辅助说明材料一并提交。在系统中还可查看自然资源变更的进展情况。

4.2.2搭建自然资源价值核算体系

搭建以自然资源实体层面、自然资源经营权层面、自然资源开采权层面为基础的三层自然资源价值核算体系，构建涵盖成本法、收益法、市场法、意愿法等多种核算方法的价值量估值模型，完成对自然资源存量、增减量的核算以及变化原因的分析。

4.2.3着力打造自然资源综合监管平台

自然资源管理部门按照分类模板要求进行自然资源管理，提交主管部门和政管部门进行审批，完成资源日常监督的交叉管理工作。通过“基层一主管一政管”的管理模式，统一国有自然资源监管制度，实现政管部门的统一监管。系统通过GIS、RS技术实现对自然资源的有效监管和预警提醒。以土地资源资产为例，利用GIS对耕地、农田、土地整治、土地开垦等数据处理后，将其与遥感（RS）影像进行空间叠加分析，实现破坏耕地、闲置用地、违规整治开发土地等情况的智能分析与预警。

4.2.4全覆盖的大数据管理平台

大数据管理平台集中管理自然资源一体化数据资源，并借助分布式云存储、文件管理等技术手段对数据资源进行统一配置和调度。大数据管理平台是数据管理的重要平台，具体包括成果数据集成显示、专题图制作、检索查询、统计分析、输入输出、元數据管理、安全管理和数据更新维护等方面的功能。

大数据管理平台具备数据采集和预处理功能，集成了数据接人工具、清洗工具、校验工具、融合工具等。大数据管理平台具备数据治理功能，包括数据挖掘工具、数据发布工具等，大数据管理平台具备数据交换的功能，实现数据资源和数据服务的集中注册、分布管理、共享交换、统一分发，提供横向上跨部门、跨业务，纵向上跨层次、跨级别的数据支撑服务。

4.2.5打造权限分级信息共享平台

系统可自动按职能生成数据共享权限，终端用户在局域网内可以共享运用云数据平台上的法规政策信息、自然资源调查数据、空间矢量信息、综合规划信息。打造数据高速通道，直达自然资源管理基层一线，打通信息壁垒。

4.2.6建设可靠的决策支持平台

对自然资源数据进行多维度、多角度的横向与纵向分析，为业务部门和主管部门提供决策依据。（1）建立时间与空间的多维度分析体系，实现政府统计数据与自然资源数据的对比分析，完整反映自然资源资产层次和结构。（2）建立各级部门横向、纵向数据的衔接与共享，基于政府大数据实现对自然资源的智能预警和预测。（3）通过图文方式展示资源数据信息，使用户更直观的掌握资源动态，提高监管效率。国有自然资源管理系统以资产管理为中心，利用GIS、物联网、大数据等技术，基于统一的自然资源信息标准，实现自然资源全生命周期管理，为自然资源管理工作提供高效、安全的动态数据与决策依据，实现对自然资源全面化、动态化、精细化的监督管理决策支撑。