如何化解日益增长的世行制裁风险

丁继华

世界银行集团（下称“世行”）是国际上最重要的多边开发银行之一，下属机构包括国际复兴开发银行（IBRD）、国际开发协会（IDA）、国际金融公司（IFC）、多边投资担保机构（MIGA）和国际投资争端解决中心（ICSID）五个机构。

世行多年来运行着一套成熟的制裁制度，凡经世行调查有充分证据证明企业在参与世行项目时存在不合规行为，就会对相关企业进行除名制裁。受制裁后，企业不仅被禁止参与世行资助的项目，还极可能被禁止参与其他多边开发银行资助的项目，甚至可能引起他国政府、当地企业及金融机构的关注，在商业合作时对其设置不利的条件。

成立70多年来，世行对世界各国（主要是发展中国家与欠发达国家）贷款超过2.5万亿美元，近1.9万个项目，平均每年支付357亿美元，平均每个项目金额不到1.4亿美元。近五年，世行平均每年贷款承诺额度增加到620多亿美元。自上世纪80年代以来，中国接受世行贷款承诺额690多亿美元，开展了570多个项目。国内大量的企业参与了世行资助的国内与他国的项目。

由于世行资助项目金额不是很大，如果企业担心世行制裁，是否可以放弃世行项目？这当然由企业自愿决策。不过，其他多边开发银行资助项目、其他发达国家政府出资项目对参与企业都有与世行相似的合规要求。如果企业因不愿意提升合规能力而放弃世行项目，那么将来也不会有能力参与其他国际项目。因此，中国企业应该全面了解世行制裁制度，提升合规管理能力，从而增强国际竞争力。

中国企业遭世行制裁渐增

本世纪初就有中国企业被世行制裁，但是由于所涉企业的影响力不大，没有引起重视。近期，被世行除名的中国企业增多，涉案企业又很有影响力，世行制裁开始引起关注。

从2004年至2019年6月5日，世行制裁了52家中国企业（一个企业内直接或间接控制的多家企业被制裁，计算为一家企业）。另外，世行还制裁了8位个人。制裁峰值是2018年，18家企业（含5家香港企业）与3位个人被制裁。2019年上半年，有8家企业被制裁。如果独立统计，世行制裁的中国企业已有900家之多。

从制裁的时间长度来看，2011年到2016年间有15家企业受到永久性制裁。2015年到2019年间，有3家企业受到5年制裁、6家企业与2位个人受到4年制裁；16家企业与3位个人受到3年制裁，1家企业受到2年制裁，2家企业受到1年半制裁，1家企业受到9个月制裁。

2015年以来，被世行制裁的中国企业数量呈增长趋势，原因有以下几个方面：

一是对世行制裁制度不熟悉。一些企业参与世行项目，有的是不知规而违规，有的是没有深度了解制裁的严重性，抱着被制裁就不再做世行项目的心态，结果可想而知。还有案例表明，由于中外文化的差异，对世行采购政策的理解存在偏差，导致制裁。

二是合规意识不强。在参与世行项目时，一些企业延续了国内的习惯性做法比如伪造投标文件、伪造签名、伪造公章，将母公司或同集团兄弟公司的资质或业绩作为自己的资质或业绩去投标。另外，企业的合规意识没有贯穿到整个项目的生命周期，合规拿到项目后，却在项目建设过程或者项目完成退出时没有遵守世行的合同规定。

三是世行项目所在国家腐败风险高。接受世行资金最多的国家都是发展中国家，也是高腐败风险的国家。透明国际对167个国家和地区从0到100打分，得出清廉指數（TI CPI），得分低于50被认为存在严重腐败。2015财年接受国际开发协会（IDA）资助最多的10个国家，清廉指数平均分仅为30分。2015年，国际复兴开发银行分析了历史上十大受助国，清廉指数平均为38.3分。当地的营商环境极易导致企业产生不合规行为。

四是国有企业被重点关注，合规风险凸显。从近年来世行制裁的中国企业类型来看，国有企业超过50%。国有企业体量较大，涉及的子公司众多，被制裁后的影响也大。世行在2014年左右就注意到国有企业在国际项目中的占有率越来越高，尤其是涉及到社会发展项目。这些年来，世行积极与各国国企及有关政府部门合作，着力提出针对国企风险的解决方案。

速览世行制裁制度

世行是是第一家在项目中建立反腐败机制的多边开发银行，世行要求各参与方在世行项目的采购过程中严格遵循其采购指南。

世行对有下列行为的企业和个人进行制裁：

1.腐败：为对一方的行动产生非正当影响而直接或间接提供、给予、接受、索取有价值物。例如，贿赂和回扣，通过雇佣官员子女获得好处。

2.欺诈：为获取财务或其他好处或避免履行义务而误导或企图误导一方的行为（包括作出不实说明）。常见的有，伪造银行担保，伪造绩效、证书或签名、制造商授权，伪造报销发票，关于代理人或利益冲突的虚假陈述和遗漏等。

3.强迫：为对一方的行动产生非正当影响而直接或间接损害（损坏）或者威胁损害（损坏）一方或一方的财产。

4.共谋：两方或多方为非正当目的而作出安排，如操纵竞标。

5.妨碍调查：例如销毁、假造、篡改、隐藏对调查具有重要意义的材料，或向调查人员作出虚假说明，或骚扰或恐吓当事方，使其不能配合调查。

在世行2007年至2017年处理的419起制裁与和解案中，欺诈案共339起，伪造第三方文件163起，共谋行为43起，腐败行为83起，妨碍调查行为19起，胁迫行为2起。

世行近一半的资金用于能源、交通、水务和IT等领域的基础设施項目，这些行业也是合规风险高发领域。

世行制裁制度的约束对象包括：一是参与世行援助项目的投标人，即使投标人没有拿到项目，如果在投标过程中有不当行为，也可能成为世行制裁对象；二是直接采购合同和世行资助合同的供应商；三是承包商和它的代理人；四是分包商；五是顾问公司及子顾问公司；六是服务提供商；七是贷款收益的任何接受者（东道国除外）和他的代表。

“交叉取消资格”（cross-debarment）简称“交叉制裁”，是指企业或个人被某多边开发银行除名后，也会被其他多边开发银行除名。被世行制裁的中国企业中，有18家企业和4位个人是因受到其他国际开发银行制裁而被世行实施交叉制裁。其中，有2家企业被非洲开发银行制裁、15家企业和2位个人被亚洲开发银行制裁、1家企业与1位个人受到美洲开发银行制裁。

世行制裁制度的组织体系中，有廉政局、暂定与除名办公室和制裁委员会，这三个机构是相互独立的，共同对世行制裁制度的有效性负责。

廉政局（Department of Institutional Integrity ，INT）专注于三大核心业务：一是调查；二是诚信合规，或通过制裁促进企业合规；三是预防服务和企业倡议。2018年，廉政局有83名工作人员，包括诚信合规律师、调查员、法证会计师、经济学家、风险专家、数据科学家和信息系统专家。

暂停与除名办公室（Office of Suspension and Debarment， OSD）是世行内部的一个独立机构，由暂停主管领导，暂停主管由负责预算与行政管理的常务董事兼首席行政官任命并向其汇报。暂停主管是世界银行双层制裁制度的第一层，其职能类似于一个审判机关。暂停与除名办公室的任务是公正地审查由廉政局提起的被告企业和个人的指控。暂停主管结合每个案子的特点并根据世行制裁程序进行评估。在对一个案件做出决定时，暂停主管不接受任何其他人或单位的指示或建议，有充分独立性。

制裁委员会是世行双层行政制裁制度的第二层，其作用是保护世行制裁系统免受法律挑战。制裁委员会由7名成员组成，其中3名成员由世界银行提名，2名由国际金融公司提名，2名由多边投资担保机构提名。他们来自世行外部，都是全球顶尖的法学家和发展专家，通过世行总裁提议并由世界银行集团执行董事任命，任期不超过六年。

三个机构的具体运转程序如下：

1.第一层行政审理程序：暂停主管裁决

暂停主管审理廉政局提交的证据和指控声明，以确定廉政局是否提交了足够的证据来支持其对可制裁的行为的指控。暂停主管对证据和指控声明中制裁主张和相应的证据进行评估，并研究廉政局提出的主张是否符合世行的法律框架。这项评估平均要持续两个月。

如果评估中发现证据充足，暂停主管将向被指控企业和（或）个人（下称“被告”）发出制裁审理通知（下称“通知”），通知包括指控、证据、制裁建议、提出异议的说明，同时抄送给制裁委员会主席和廉政局。暂停主管还可能提出对被告的分支机构实施制裁建议，在这种情况下，该分支机构也将收到一份通知。在通知发出后，暂停主管对实施超过六个月制裁建议的被告及其分支机构将暂停其获得世行援助项目合同的资格，直到制裁审理的最终结果出来为止。

如果评估发现没有充分的证据来支持一个或多个不当行为的指控，暂停主管不会发布通知，而是将最终调查报告返回廉政局。这时廉政局可以删除不支持的指控或开展进一步调查，然后将修订版本的证据和指控声明发送给暂停主管。从过去经验看，廉政局向暂停主管提交修改后的证据和指控声明平均需要大约四个月的时间。

被告收到通知30天内，可以向暂停主管提交书面的解释，说明为什么通知或修改的制裁建议应该被收回。因为通知实际上包含了廉政局的证据，所以解释为有效的辩护提供了一个重要的机会来挑战证据、责任和制裁建议。从历史的数据来看，只有大约三分之一的被告对通知提交了解释。没有提交的，大部分原因可能是由于被告没有律师代表或不熟悉制裁程序，或者是没有对制裁后果引起重视。

暂停主管收到被告的解释30天内，会进一步评估双方证据。如果发现存在一个明显错误或其他明确的证据不支持通知中的指控，会撤回通知或修改制裁建议，到此制裁审理程序结束。如果在此期间有新的证据，廉政局可向暂停主管提交修改后的证据和指控声明，暂停主管再开始第一步评估程序。这种情况不常发生。

当第一层裁决的最终通知发出后，被告在收到通知90天时间内，可以向世界银行制裁委员会提出上诉。否则，暂停主管的制裁建议立即生效，并在世行的公共网站上公布。当这份制裁决定适用于交叉制裁情况，还将触发其他多边发展银行交叉制裁机制。从历年的数据来看，暂停主管平均每10天处理一个案件。目前，64%的案件在暂停主管一层得到解决。

2.第二层行政审理程序：制裁委员会裁决

制裁程序规定，被告在第一层最后裁决通知发出后90天内，可向世行制裁委员会递交回应书——世行行政制裁程序进入第二层，也是终极裁决。

制裁委员会在作出最终决定前会重新审理指控案件。一但制裁委员会决定重新审理某个案件，就意味着不会重新考虑第一层级制裁决定或者给予任何尊重。在审理有争议的案件时，制裁委员会将参考更多记录，包括至少增加一轮额外的论证和（或）提交新证据的诉状。此外，制裁委员会对在第一层审查中无法解决的任何司法、证据和程序问题作出裁决，可以根据任何一方要求举行的口头听证会，或由制裁委员会主席酌情召集举行听证会，这就要求考虑到各种制裁因素。因此，与第一层暂停主管相比，制裁委员会可能会根据不同的推理得出关于责任和制裁的不同结论。

世行的制裁程序中提出了五种可能的制裁类型：

（1）附条件解除除名。这是世行实施的基准制裁或默认制裁。所谓的基准制裁是指未考虑任何的加重或减轻因素的情况下对被告给予的制裁。以三年为最低期限，三年内被告无资格获得世行资助项目合同或有世行参与资助的项目合同。满三年后，如果被告符合一定的条件，就可以从制裁名单上解除除名。

（2）有固定期限或无限期的除名。做出这一制裁类型的理由是，通过施加附条件解除除名不是最重要的目的，但是，需要给予一段时期的除名制裁，以对被告达到震慑之目的。被告可能在一段时间除名后就会自动解除除名。另一种相反的极端情况是，没有合理理由认为可以让被告通过合规或其他条件得到改造，就需要施加无限期除名的制裁。无限期除名最常适用于自然人、私人持股公司和空壳公司。

（3）附条件不除名。该类型是被告不被除名，但是要在一定时间内达到提出的条件。如果没有达到相应条件，被告就会被除名。

（4）谴责信。只有轻微不当行为或仅为外围参与者的情况下，世行会向被告发出谴责信，可以是公开的，也可以是私下的。

（5）恢复原状。在适当的情况下，要求被告向借款人或任何其他对象提供财务赔偿或其他补救措施，或采取其他行动来补救其不当行为造成的损失。世行一直在努力将恢复原状和补救措施纳入其制裁类型的主流方式。

世行在量刑时采取累积不当行为的计算方式，在做出制裁建议时，会对事实上不同的不当行为或不同情况下的不当行为进行累积计算。

世行制裁指南对加重因素有明确的说明：（1）违法行为的严重程度，（2）违法行为造成实際损害，（3）干扰廉政局的调查，（4）存在违法行为历史。

世行制裁指南也对减轻制裁因素进行了说明：（1）在不当行为中扮演次要角色。被告是次要、极不重要或外围的参与者；没有决策权的个人参与、纵容或故意忽视不当行为。（2）自愿采取纠正措施。停止不当行为；针对责任人采取内部行动；有效的合规方案；恢复原状或财务补救。（3）配合廉政局调查。被告协助和（或）与廉政局持续合作；开展内部调查并与廉政局分享了结果。（4）承认或者接受有罪或者承担责任。（5）自愿约束。

世行还有一项自愿信息披露计划，使企业自我“检举”。参与执行世行所资助或支持项目或合同的企业和个人均有资格参与自愿信息披露计划，但世行工作人员或正在接受世行调查的对象除外。自愿信息披露计划不是辩诉交易、特赦或赦免，参与者加入该计划，必须无条件接受世行标准的条款和条件。参与者如继续从事不正当行为，或严重违反必须遵守的自愿信息披露计划条款和条件，可能导致为期十年的除名制裁。

除了自愿信息披露计划，企业还有一个途径减轻制裁，那就是廉政局在2010年启动的协商解决机制。所有正在接受调查的企业或个人都可以与廉政局合作，通过协商的方式来解决问题，而不是通过制裁程序进行诉讼。从历年的协商案例数据来看，这一机制已被越来越多的企业所选择。协商和解机制有两种基本形式：

（1）协商和解协议。该形式先于制裁程序启动，若达成协议，制裁程序自动终止。

（2）暂缓协议。该协议会对制裁程序“冻结”一段时间等待被告遵守改进，一旦合规，制裁程序就不会启动。

总体而言，世行设计鼓励企业合规的方案时遵循了“大棒”加“胡萝卜”的理念。通过这样的方式，一方面促进企业投入资源（预算、人力）来对不当行为进行预防；另一方面促使企业主动发现、监督、补救不当行为。

对中国企业参与世行项目的建议

需要关注的是，世行项目的布局与“一带一路”建设在地域上存在高度重合，中国企业在这些地区也参与了大量世行资助项目。如果这些企业因不合规被世行制裁，不仅会对自身经营带来负面影响，还会对参与相关国家和地区项目的中国企业造成负面影响，需要引起高度重视。

应对世行调查的专家曾在国内一次分享会上总结了以下经验供企业参考：一是要对参与世行项目投标的人员及合规执行人员进行专门的世行采购政策合规培训；二是要对合同履行进行监督，发现问题要及时纠正；三是出现不合规事情要及时补救，特别是廉政局发出了“制裁审理通知”时或者当廉政局要求进行审计时，一定要积极配合，及时在规定的时间内做出坦率的回应，这个阶段应该寻找应对世行制裁有丰富经验的专业律师来处理；四是在廉政局调查时，企业不要销毁相关文件，否则将面临加重处理；五是不要存在侥幸心理，从历史经验看，只要世行启动了调查，企业受到制裁的可能性就非常大；六是如果和解没有得到好的结果，可以采取诉讼来争取最有利的结果，过去的数据证明也是如此。

上了世行制裁名单的企业可能出现以下几种情况：第一，被制裁企业与世行合作，在规定期限内达到合规条件，然后被世行解禁；第二，在制裁期间与世行合作，在规定期限没有达到世行的合规条件，世行将延长制裁时间，直到企业达到合规条件后被解禁；第三，企业被制裁后不按照附条件解禁要求，那么企业就可能永久性失去承接世行援助项目的机会，甚至失去承接多边开发银行援助项目的机会。

当然，对于任何选择第三选项的企业来说，付出的代价都可能会是巨大的。因为世行制裁名单是公开的，企业在制裁名单上就等于贴上了不诚信合规的标签。有合规意识的商业机构在选择客户时，都可能参考世行的制裁名单。因此，对于一个不小心上了世行制裁名单的企业来说，理性的选择就是与世行合作，达到合规条件，尽快从制裁名单中解禁出来。过去，有国内企业不重视被世行除名，认为大不了以后不接世行项目，但世行的除名迅速引起了国内金融机构的关注，该企业这才意识到问题的严重性，着手与世行谈判整改。

需要提醒的是，如果一家企业的业务是依赖于多边开发银行援助的项目，或者这些项目有部分资金来自多边开发银行的资助，遭到制裁几乎就会让企业关门。这对企业的制裁可能会比法院或与美国《反海外腐败法》执法行动相关的制裁构成更大的威胁——实际上，往往是关乎生死存亡的威胁。

全球化时代，新的商业规则正在形成，合规将成为所有企业开展商业合作的前提。合规必须上升到企业的战略决策层面，企业在国内经营如此，“走出去”国际化经营也应这样。在国内市场与国际已经高度联接状态下，在国内市场没有合规的行为习惯，在国际市场也不可能会有合规的行为。因此，企业应该把合规意识、竞争意识、全球化意识作为商业决策重要的考量因素。

（作者为北京新世纪跨国公司研究所副所长；编辑：马克）