基于经济发展的新加坡中央公积金缴费率变迁研究

肖金喜 董克用 武玲玲

摘要：新加坡中央公积金制度是新加坡社会保障制度的核心，为新加坡国民提供住房、医疗、养老、教育与投资等方面的基本保障。基于经济发展的角度，对新加坡中央公积金缴费率从建立开始60多年来的变迁进行了较为深入的研究。研究得出：新加坡公积金缴费率的变迁尽管受政治、社会、人口结构等因素的影响，但新加坡公积金缴交率的变迁始终基于经济的发展，公积金缴费率的变化率和GDP增长率有很显著的正相关。新加坡中央公积金缴费率的变迁研究对于中国社会保障缴费率政策的制定、社保缴费率政策的动态调整、社保缴费的征收、社会保障水平如何与经济发展水平相适应等，具有一定的借鉴与启发。

关键词：新加坡中央公积金;公积金制度;公积金缴费率;社会保障

中图分类号：D57   文献标识码：A   文章编号：1007-2101（2019）04-0032-06

一、引言

新加坡中央公积金制度是1955年按照公积金法设立的强制性储蓄性保障制度。新加坡中央公积金制度由劳方、资方和政府共同参与组成。劳资政三方的职责分别是：劳方（有工作收入者）必须参加中央公积金计划，成为公积金会员;资方每个月按照规定的工资比例向中央公积金局缴纳公积金款项（包括劳方缴交和资方缴交两部分），帮助劳方逐月累积自己的公积金;政府的责任是发展经济，提高国家竞争力以保证就业机会，征缴和管理公积金资金，负责对中央公积金的运行提供法律支持和管理框架[1]。公积金具体的管理与运营工作由新加坡的法定机构中央公积金管理局（Central Provident Fund，简称CPF）来负责进行。每个公积金会员都有自己单独的公积金账户。公积金账户下设三个子账户，即：普通账户（Ordinary Account，OA）、医疗账户（Medisave Account，MA）以及特别账户（Special Account，SA）。普通账户的存款可以作为买房、投资、教育等;医疗账户的存款主要用于支付医院的病床费;门诊费、手术费、治疗费、以及某些获批准医院的保健费等;特别账户的存款则主要作退休养老之用。当公积金会员年满55周岁时，在公积金账户下增设一个退休账户（Retirement Account），把普通账户和特别账户的款项转入退休账户，特别账户由退休账户取代，普通账戶仍然保留，医疗储蓄账户维持不变。退休账户是退休养老金存取的专门账户，退休账户中的储蓄是公积金会员将来养老金的主要来源。

60多年来，中央公积金制度随着经济与社会环境的变化发展，通过不断调整并进行制度创新，中央公积金的功能从最初单一的养老保障，逐步向住房保障、医疗保障、教育保障、家庭保障、家属保障等方面拓展和延伸，最终形成了一种独特的社会保障制度模式。中央公积金制度基本上解决了中低收入家庭的住房问题、医疗问题、养老问题和教育问题，使老百姓住有所居、病有所医、老有所养、学有所教。中央公积金制度在提供社会保障的同时，产生了良好的经济效益和社会效益，并对新加坡的经济与社会发展起到了极为关键的作用[2]。因此，新加坡中央公积金制度被认为是世界上社会保障制度成功运行的一个典范。

公积金缴费率是中央公积金制度的核心参量。公积金缴费率不仅关系着公积金制度的保障范围和保障程度，影响着员工的收入，关系着企业的成本与稳健经营，而且关系着宏观经济发展和国家的竞争力[3]。因此，研究中央公积金缴费率的变迁具有非常重要的意义和价值。

学术界对新加坡中央公积金制度进行了较多的研究，很多学者从公积金制度与结构，公积金的投资与管理，公积金的制度效果等静态视角进行分析研究，仅有少数文章从制度或政策变迁的角度进行研究分析。贾洪波（2004）从经济因素、政治因素、文化因素和社会因素等四个方面对中央公积金制度的变迁进行分析研究，提出中央公积金制度的变迁是新加坡经济、政治、文化和社会因素综合作用的结果，但该论文较为宏观和概括[4]。郭林（2012）从人口、政治、社会和经济等四维环境的角度，分析了新加坡公积金制度的变迁及其特点，文中对于新加坡公积金制度的变迁更多是在描述和概括的层面上，对于公积金缴费率的变迁也进行了简单阐述，但并没有探讨缴费率和经济发展的关系[5]。从目前对学术资料的查询来看，还没有专门从经济发展的角度来研究新加坡中央公积金缴费率变迁的文章。

二、新加坡中央公积金缴费率的变迁

（一）1955年以来新加坡中央公积金缴费率的变化

根据新加坡统计局、新加坡公积金局的公开数据，对新加坡中央公积金缴费率的分析研究得出：从1955年中央公积金制度成立到2017年，60多年来新加坡中央公积金缴费率并不是一成不变的，而是在不断的变化和调整。公积金缴费率的变化情况如表1所示。

（二）新加坡中央公积金缴费率的阶段演变

根据表1，新加坡中央公积金缴费率的变迁情况可划分为五个阶段：第一，1955—1967年，公积金初始阶段。这个阶段的公积金缴费率非常平稳，每年都保持在10%。第二，1968—1984年，公积金快速增长阶段。从1968年开始，公积金缴费率逐年增加，1970年公积金的缴费率上升到16%，随后逐渐上升，到1974年达到30%。1984年公积金的缴费比率达到最高点，为员工月薪的50%。第三，1985—1998年，公积金高位调整阶段。1985年，新加坡经济出现了衰退，1986年公积金的缴费率降为35%。从1988年开始，公积金的缴费率又开始缓慢增加，到1992年增加到40%，之后一直维持到1998年。第四，1999—2002年，公积金高位震荡波动阶段。1999年，公积金的缴费率大幅度地下降到30%，之后逐渐回升，波动调整，2001年达到35%左右。第五，2003—2017年，公积金平稳运行阶段。2003—2010年，公积金的缴费率缓慢上升，2011—2017年，公积金缴费率稳定在36%～37%。

三、新加坡中央公积金缴费率的变迁与经济发展关系阐析

1. 从公积金制度实行开始的1955—1967年，新加坡政治处于动荡和变动之中。1959年，新加坡从英国殖民政府中获得许可进行自治管理;1963年，新加坡并入马来西亚，成为马来西亚的一个联邦;1965年，新加坡从马来西亚独立成为新加坡共和国。独立后的新加坡政府工作的重点在于梳理政府的管理体系、处理内部和外部等各方面的关系，维护社会稳定。这个时期的公积金制度只是一种通过储蓄来实现员工退休养老的保障制度。在中央公积金制度建设方面，政府主要是通过多种方式进行宣传和教育，增强人民对公积金制度的认识，从心理上逐渐接受这个新制度[6]。这个时期的新加坡经济发展处于从英国殖民时代主要靠单一出口贸易的结构向劳动密集型的制造业转型期，失业率高，经济发展程度非常低。这个阶段公积金的缴费率一直维持在最初的10%，雇主和雇员各占一半，缴费率很低。

2. 从1968年到20世纪70年代中期。这段时期，新加坡政治和社会逐渐稳定，开始寻求经济上的发展。新加坡一方面大力建设道路、工业区等基础设施，兴建公共住房（组屋）;另一方面大量吸引欧美等外来资金和引进海外技术，促进资本密集型制造业的发展，从而推动了经济的快速发展，就业率也大幅度地提高。这个阶段随着新加坡经济与社会的发展，新加坡政府在公积金使用的范围和用途上进行了主动的探索[7]。随着1968年9月1日“居者有其屋”计划开始实施，1968年公积金的缴费率上升到13%。随后逐年上升，到1974年，公积金缴费率达到30%，雇主和雇员各占一半。为了获得建设和发展需要的资金，政府把大部分公积金的存款以购买政府债券的方式为基础建设和组屋建设提供资金支持，以投资基金的方式来为制造业的发展提供资金[8]。

3. 从20世纪70年代后期到20世纪80年代中期，新加坡经济大发展，第三产业和基础设施建设迅速，同时大力引进技术密集型产业，基本实现全民就业，经济基础稳固。从1977年开始，公积金的账户增加到两个，分别是普通账户和特别账户，扩大了公积金的功能，因此1977年公积金的缴费率增加到31%。此后，新加坡政府根据社会发展的实际需要，陆续推出了退休计划、保健储蓄计划、住屋产业计划、家庭保障、增进资产等保障计划。1984年公积金账户增加到三个账户，又增加了医疗保健账户。至此，公积金账户下设普通账户、医疗账户和特别账户[9]。1984年公积金的缴费比率达到最高点，为员工月薪的50%，雇主和雇员各占一半，即各占25%。然而，由于受美国经济衰退的影响，美国等国家对新加坡的进口需求减少，1985年新加坡经济从高速增长中出现了第一次大衰退，GDP的增长率从1984年的8.8%下降为-1.6%。政府决定1986年的公积金缴费率降为35%（雇主10%，雇员缴费率和以前相同，仍然为25%）。把雇主的公积金缴费率从25%下降到10%，等同于帮助企业降低了15%的成本。1987年、1988年新加坡的GDP增长率分别达到了10.8%和11.1%，这说明政府面对经济大衰退下调公积金的缴费率的政策让经济迅速恢复了竞争力，从而维持了新加坡的竞争力，由此带来了经济的快速复苏。

4. 从1986年开始，随着经济的迅速恢复，公积金的缴费率逐渐上升。1988年公积金的缴费率恢复到36%;1989年新加坡的经济增长率为10.2%，公积金的缴费率恢复到38%;1990年新加坡的经济增长率为10.0%，公积金的缴费率为39.5%;1991年新加坡的经济增长率为6.70%，公积金的缴费率为40%。此后，随着新加坡经济维持着较高速的增长，公积金的缴费率一直保持在40%，直到1998年。

5. 受1997年的亚洲金融危机对新加坡的影响，新加坡1998年GDP的增长率从1997年的8.3%下降为-2.2%。为应对经济衰退，新加坡政府为了保持企业的劳动成本竞争力和社会的就业率再次下调公积金的缴费率。1999年公积金缴费率从1998年的40%下降到30%，雇主为雇员缴费的部分降为10%，下降了10个百分点，而雇员的缴费率并未改变，仍然为20%。

6. 1999—2003年，公积金制度覆盖面与功能更为广泛与周全，并且政府针对人口老龄化等对公积金制度进行了改革和完善。由于新加坡经济强势反弹，2001年公积金缴费率又恢复到36%，其中雇主部分上升到16%、雇员部分仍然为20%。面对经济增长和劳动力市场受到了国外需求下降的严重影响，2003年新加坡成立了经济评估委员会，该委员会对新加坡的经济发展及策略进行了评估，调整了新加坡经济结构的蓝图[4]。在公积金提供的保障方面，为应对人口老齡化，政府主张要实现退休保障、住房保障和医疗保健之间的平衡。为了提高劳动力成本的竞争优势，根据经济评估委员会的建议，2003年雇主为55周岁及以下的员工缴费部分从2012年的16%降为13%，下降了3%。

7. 2004—2017年，公积金平稳运行。2004—2014年，公积金缴费率维持在34%左右。从2015年1月起，公积金缴费率上升到37%（其中雇主20%、雇员17%），并一直持续到现在。2008年尽管受美国金融危机的影响，2009年新加坡的经济增长率出现了短暂的衰退，但2010年经济增长迅速反弹。这说明新加坡经济从1965年独立以来，经过50多年以GDP年均增速7.6%的高水平发展，新加坡具备雄厚的经济实力，为新加坡的社会保障提供坚强的后盾。

四、新加坡中央公积金缴费率的变迁与经济发展关系回归分析

1. 研究假设。研究的自变量是新加坡经济GDP增长率（从1965—2015年每年的GDP增长率）①，因变量是代表新加坡社会保障水平的新加坡公积金缴费率（从1965年到2015年每年的员工总缴费率）。

研究假设：新加坡公积金缴费率与新加坡经济的增长存在正相关。

2. 研究数据和方法。本研究的数据全部来源于新加坡统计局、新加坡公积金局网站上的公开数据。根据新加坡统计局、新加坡公积金局的公开数据，得出中央公积金制度1965—2015年新加坡中央公积金缴费率和GDP增长率的情况（见图1）。

研究变量的统计结果如表2所示。

本研究采用回归分析方法。模型设定如下：

其中，Xt-1指（t-1）年的GDP增长率，Zt是指t 年的公积金缴费率的变化率。因为新加坡政府是根据前一年的GDP来调整这一年的公积金缴费率的（假设以上两个变量之间是线性关系）。

3. 回归结果与分析。1965—2015年，新加坡公积金缴费率的变化率和GDP增长率数据的相关系数为0.63，显示较强的正相关。回归得到的结果如表3、表4所示。

因此，得出新加坡公积金缴费率的变化率和GDP增长率的回归方程如下：

自由度为51，由于P值为0.000，所以，在0.5% 的顯著水平，查表单侧t=2.7，实际值5.7>2.7，于是拒绝H0，接受H1。

回归表明，公积金缴费率的变化率和GDP增长率呈现正相关，而且在0.5%的显著水平上统计显著。这说明，在0.5%的显著水平上，假设成立。即公积金缴费率的变化率和GDP增长率有很显著的正相关性（显著度为99.5%）。

五、结论

综上，可以得到如下结论：

1. 新加坡的公积金缴费率并不是一成不变的，而是根据新加坡的经济发展与社会情况、公积金保障功能的增加等多方面因素来调整公积金的缴费率。

2. 从1955年新加坡中央公积金制度成立以来，伴随着新加坡经济与社会发展，新加坡公积金缴费率的变迁经历了初始阶段、快速增长阶段、高位调整阶段、高位震荡波动阶段和平稳运行阶段的五个历程。初始阶段，1955—1967年公积金缴费率最低，占员工工资的10%;随着经济的发展和公积金保障功能的扩大而逐渐提高，在快速增长阶段的1975年，公积金缴费率达到工资的30%;1984年公积金缴费率达到最高，占员工工资的50%;随后经过震荡调整，公积金缴费率回复到35%左右;2015年以来，公积金缴费率稳定在37%。

3. 新加坡不仅把公积金制度作为主要的社会保障制度，而且还把公积金制度作为调控和发展经济的重要手段。在新加坡经济发展的初期，通过公积金政策使员工为未来的退休进行储蓄，同时利用员工公积金的积累来支持新加坡的发展;在经济高增长时期，工资快速提高，通过提高公积金缴费比例，利用公积金积累的资金来支持新加坡的建设与经济发展;在经济发展放缓慢或遇到经济危机时，政府及时进行强有力的干预，通过主要降低雇主缴交部分的公积金比率来降低企业的劳动力成本，帮助企业生存和维持发展，从而维持国家的竞争力。

4. 尽管新加坡公积金缴费率的变迁也受政治、社会、人口结构等因素的影响，但新加坡公积金缴费率的变迁始终基于经济的发展。

5. 回归分析结果表明，公积金缴费率的变化率和GDP增长率有很显著的正相关性。

总之，新加坡公积金缴费率的变迁是一直围绕着新加坡的经济发展，对新加坡的经济发展起着极大的推动作用，促进了新加坡经济的稳定发展。

六、对中国的启示与建议

社会保障制度与政策的发展是一个渐进过程，社会保障制度的建设要与经济发展水平相适应，社会保障与经济发展相辅相成，并能够对经济的发展起促进的作用。合理的社会保障制度在为老百姓提供养老、医疗等保障的同时，增加就业、提升企业的竞争力，促进经济与社会的发展[10]。避免出现社会保障缴费率过高给企业带来过大的成本压力，影响企业在国际市场上的竞争力，进而损害国民经济的健康发展与社会稳定。

目前，中国正处在社会保障制度改革的重要时期，社会保障存在社保统筹层面较低、社会保障与经济发展相互协调程度不高、企业缴费负担较重、社会保险费征收困难、社会保险基金的投资与管理、基本养老保险的可持续性等问题。更多地借鉴国际上的经验将有助于中国社会保障制度的发展与完善。尽管中新两国国情不同，社会保障制度存在很大的差异，但从新加坡公积金缴费率的变迁研究，可以为中国社保制度与政策的完善和发展带来有益的启示。

第一，社保缴费率政策的制定。社保缴费率的制定是一项复杂的工作，涉及的因素多且复杂，既要综合考虑国际国内的宏观经济发展、中央与地方政府财政投入、用人单位的劳动力成本与竞争力以及员工的收入水平、社会平均工资的增长水平、投资收益率等，又要考虑缴费基数、替代率、赡养率、期望寿命、人口增长率、人口老龄化与历史原因等因素。目前中国总社会保障缴费率近40%，在全球都算较高水平。海通宏观报告估算[11]，2017年全国各省总社保费率均值为38.8%，单位和个人缴纳的费率均值分别为28.4%和10.4%。近年来许多单位，特别是中小微企业反映单位缴纳的社会保险费率总体负担较重，企业难以承受，因此降低社保费率的呼声很高。那么如何制定合适的社保缴费率政策呢？

借鉴新加坡的经验，建议成立以人力资源社会保障部牵头，由相关政府部门管理人员、相关专家学者、单位代表与雇员代表组成的社保缴费率精算管理委员会，统筹考虑各种相关因素进行精算，制定合适的社保缴费率。

第二，社会保障缴费率政策的动态调整。为了适应经济社会的发展，60多年来新加坡公积金缴费率不断调整与变迁。在经济蓬勃发展的时期，适当地提高社保缴费率，以增加社保基金的积累;而在经济下行或发生如金融危机等大的冲击时期，应该适当地降低社保缴费率，减低企业的成本压力，确保就业与维持企业的竞争力，用更多的国家财政支出来弥补社保基金的暂时缺口。

中国国务院国发〔1997〕26号文件对社保缴费比例的规定：养老保险企业缴费比例为工资的20%，个人缴费比例为工资的8%;医疗保险个人缴费比例为工资的2%，企业为8%;失业保险费率3%，工伤保险平均费率1%，生育保险1%，社保总费率为43%。但从1997—2015年，社保各项缴费率基本上没有变动。从2015年开始，为了给企业降低成本，减轻负担，国务院率先从失业保险、工伤保险、生育保险三个项目启动社保降费行动[12]。经过多次社保降费后，2017年社保缴费率情况是：失业保险总费率从3%降至1%;工伤保险平均费率从1%降至0.75%;生育保险平均费率则从1%降至0.5%;基本养老保险企业费率从20%下降至19%，仅下调一个百分点;而基本医疗保险费率为8%，企业部分下降了两个百分点，个人则维持原状不变。

總的来看，从20世纪90年代至2017年，尽管期间经历过1998年的亚洲金融危机和2008年的全球金融危机，经历过整体经济的高速增长以及近年来的经济下行，但中国社会保障缴费率总体上变化幅度不大，尤其是基本养老保险的缴费率。近年来，由于经济下行的压力越来越大，企业和社会对降低社会保险缴费率的呼声越来越高，这正提醒政府需要对社保缴费率政策进行动态调整。

第三，加强社会保险费征收中的执法。社会保险费征收是社会保险制度运行的基础，是社保基金可持续运营的基石。社会保险费征收中一定要严格依法执法。新加坡中央公积金的征收、营运与投资管理完全是新加坡公积金局根据公积金法来执行的，不存在公积金的征收问题，违反者依照法律来处罚。根据2018年《中国企业社保白皮书》，社保缴费基数完全合规的企业仅占27%，不合规企业占比73%，31.7%的企业按照最低标准缴费。企业缴费基数远低于实际工资总额，缴费基数不实、漏缴、少缴的现象普遍存在。根据城镇职工基本养老保险的数据，2017年实际缴费率21.6%，低于28%的全国标准。因此，在中国社会保险费征收中，加强执法，严格按照规定的缴费基数对企业和个人征收社会保险费尤其重要。

第四，加强社保基金的投资管理，促进经济发展。社保基金投资必须以基金保值增值为基本目标，并参与社会经济的发展。目前，中国社会保险基金的保值增值压力越来越大，某些地方出现投资冲动越来越大、政府财政补贴压力越来越大、养老金替代率越来越低、社保缴费能力越来越小等问题[13]。因此，加强保险基金的投资管理，促进经济发展是一项迫在眉睫的工作。

新加坡的中央公积金在新加坡公积金局的统筹管理下，通过投资实现了基金自身保值增值，同时为新加坡社会经济的稳定和发展做出了巨大贡献[3]。建议中国根据目前社会保障发展水平，由国家设立专门的社会保障基金运营机构，建立中国特色社会保险基金投资运营制度，统筹负责社保基金的投资和运营管理，实现社保基金的保值增值。在当前经济新常态的背景下，使社保基金积极地参与到稳增长、促就业、调结构之中，满足国民经济建设和发展的需求，促进经济发展。

（课题组负责人：武玲玲

课题组成员：周凤珍，李金霞，董克用，肖金喜，常延岭）

注释：

①从1965年新加坡独立开始研究。

参考文献：

[1]Central Provident Fund Board. Saving For Our Retirement： 50 Years of CPF[M]. Edition Singapore：2005.

[2]郭伟伟.新加坡社会保障管理体制对中国改革的启示[J].行政管理改革，2010（7）：68-71.

[3]Lim Chong-Yah. Economic policy management in Singapore[M].Singapore： Addison-Wesley Publishing Company，1996.

[4]贾洪波.新加坡中央公积金制度变迁因素分析[J].特区经济，2009（10）：117-119.

[5]郭林.四维环境视角下新加坡中央公积金制度之变迁及其启示研究[J].南洋问题研究，2012（2）：18-28.

[6]贾玉娇，等.新加坡社会保障制度[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2017：1-2.

[7]S.Vasoo，James Lee. Singapore：Social Development，Housing and the Central Provident Fund[J]. Journal of Social Welfare，2001（10）：276-283.

[8]周志凯.新加坡中央公积金投资运营分析及对中国的启示[J].社会保障研究，2010（6）：107-111.

[9]李健，兰莹.新加坡社会保障制度[M].上海：上海人民出版社，2011.

[10]董克用，孙博.社会保障概念再思考[J].社会保障研究，2011（5）：3-8.

[11]定军.养老保险或成社保降费突破口 全国社保费率统一考验政策智慧[N].21世纪经济报道，2018-09-24.

[12]董登新.建议企业社保缴费降低8个百分点[N].第一财经，2018-09-26.

[13]卢海元.关于建立中国特色社会保险基金投资运营制度的若干思考[J].探索，2013（6）：145-153.

责任编辑：母爱英

Abstract： The central provident fund system of Singapore is the core of the social security system of Singapore， providing basic security in housing， medical care， pension， education and investment for Singaporean citizens. Based on the perspective of economic development， this paper conducts an in-depth study on changes of the central provident fund contribution rate of Singapore from the establishment of the central provident fund over the past 60 years. It is concluded that although the change of Singapore provident fund contribution rate is influenced by factors such as political and social population structure， the change of Singapore central provident fund contribution rate is always based on economic development. There is a significant positive correlation between the change of provident fund contribution rate and GDP growth rate. The research on changes of the central provident fund contribution rate in Singapore has some reference and inspiration for the determination of China's social security contribution rate policy， the dynamic adjustment of social security contribution rate， collection of social security payment， and the way of social security level fits with the level of economic development， etc.

Key words： Singapore， central provident fund， provident fund system， provident fund contribution rate，Social security