湘阴县农村“空心房”整治实践与思考

陈志勇

摘 要  随着新型城镇化、工业化的大力推进，大量农村人口向城市转移，而留在农村的房屋也就成了无人居住的“空心房”。另一方面，随着人民生活水平日益提高，村民的建房需求和建房能力大幅提升，农村建设用地规模不断增大。然而，当前农村建房普遍存在规划不科学、用地不合理、建新不拆旧、占用良田建房等问题，使得村庄无序外延，导致村内出现了大量无人居住的闲置房、危房。以湘阴县为例，乡镇原“七站八所”和企业改制后在农村留下了一批破败的机关院落、仓库、宿舍、办公房，也长期处于闲置、废弃状态。这些农村“空心房”的长期存在既影响村容村貌、存在安全隐患，又浪费了宝贵的土地资源，严重阻碍了乡村经济社会的可持续发展，如何通过“空心房”整治，科学合理优化城乡布局，成为节约集约利用土地的一个新的命题。

关键词  农村;“空心房”;整治

中图分类号：F301.2                         文献标识码：A

Abstract： With the vigorous promotion of new-type urbanization and industrialization， a large number of rural people have transferred to cities， and the houses left in the countryside have become uninhabited "hollow houses". On the other hand， with the improvement of people's living standard， the demand and ability of villagers to build houses are greatly improved， and the scale of rural construction land is constantly increasing. However， at present， there are many problems in rural housing construction， such as unscientific planning， unreasonable land use， not demolishing the old and occupying the good land， etc.， which make the village disorderly extension and lead to a large number of unoccupied houses and dilapidated houses in the village. Taking Xiangyin county as an example， the original "seven stations and eight schools" of the township and the enterprise system have left a number of dilapidated government offices， warehouses， dormitories and office buildings in the countryside， which have also been idle and abandoned for a long time. The long-term existence of these rural "hollow houses" not only affects the appearance and safety of villages， but also wastes valuable land resources and seriously hindering the sustainable development of rural economy and society. How to regulate "hollow houses" and optimize the urban and rural layout scientifically and reasonably has become a new proposition of economical and intensive use of land.

Keywords： rural area; "hollow house" ; renovation

“空心房”是農村地区长期闲置、废弃、残垣断壁、破烂不堪、具有安全隐患以及建新未拆旧或不符合“一户一宅”政策的危旧土坯房。这部分房屋不仅影响村容村貌、存在极大安全隐患，也不符合节约集约利用土地资源的思想，“空心房”整治是目前我国美丽乡村建设和乡村振兴战略开展下的一项重要工作内容，本文以湖南省湘阴县开展“空心房”整治工作为例，归纳总结规划农村“空心房”整治的方式与方法及工作思考。

1  项目区基本情况及存在的问题

1.1 项目区基本情况

湘阴县农村“空心房”有近10000处，建筑面积近150万平方米，涉及建设用地5000多亩，成为乡村极不和谐的斑点。为节约集约利用土地资源，彻底改善农村人居环境，全力助推乡村振兴战略，建设美丽乡村，湘阴县从2017年开始实施农村“空心房”综合整治整村推进工程。截至2018年5月，湘阴县共整治农村“空心房”9692栋、144.34万平方米，完工验收增减挂钩项目1607亩，宅基地退出复垦1680亩，取得了良好的社会效益、经济效益、生态效益和示范效益。

1.2 “空心房”整治工程开展存在的主要难题

①“空心房”整治资金压力大。全县域整村推进的“空心房”整治工程量较大，导致财政兜底式的单一资金来源压力大。

②部分村民不理解、不配合。存在着民众陈旧观念根深蒂固，旧房不让拆，规范化的村民新建房落实难。

③拆除后“空心房”的土地利用问题。整治拆除后“空心房”的土地利用和使用权益问题，也是空心房整治工程的一项重要内容，需研究制定相应的政策，规范土地利用性质和保障村民权益。

2  湘阴县农村“空心房”整治基本做法

2.1 加强组织领导，大力宣传

将农村“空心房”整治作为全县深化改革、振兴乡村、改善民生的一项发展、创新和实事工程，县领导高度重视，从上至下构建严密的责任体系。成立了由县委、县人大、县政府主要领导牵头、分管领导具体负责、各县直部门和乡镇主要负责人为成员的领导小组，抽调精干力量设立整治办、综合组、宣传组、项目组、督察组5个工作组，逐单位明确具体任务和具体责任。县乡村三级明确专人专抓，组建工作专班，形成“县委政府主导、乡镇街道落实、部门单位协同、农民群众参与”的整体联动体系。县乡村三级层层召开动员会，统一思想认识，部署工作任务，明确整治要求，实行“一天一汇总、一周一调度、一月一讲评”，在“乡镇工作微信群”中实时通报、及时点评，运用各种渠道进行大面宣传，并要求包村干部进村入户面对面向群众做好政策宣讲，确保相关政策家喻户晓。

2.2 出台专项政策，全面调查

紧扣中央相关文件要求，结合县情实际，按照“拆、整、改、建、管”并重的思路，制定下发《XX县农村“空心房”整治实施方案》《XX县农村“空心房”整治考核细则》《XX县农村“空心房”整治工作领导小组成员单位工作职责》等文件，为有力有序推进整治工作提供指导。

全面摸清湘阴县农村“空心房”现状情况，成立县农村“空心房”整治办，整治办负责牵头、乡镇负责、部门配合，采取进村入户、实地勘测的方式进行“地毯式”摸排，准确摸清“空心房”的栋数、面积、属性以及房主相关信息，形成完整数据采集表，附照片和平面图，由“空心房”权利人与村签订协议，形成“一户一档”备案存档。

2.3 规范整治操作，综合治理

在农村“空心房”整治过程中，应充分尊重群众意愿，发挥群众主体作用，严把实地勘测、依法签约、核查审定、拆除安全、项目实施、质量验收等“六道关口”，严格依法依规按程序操作，做到依法引导、依法签约、依法确权。特别是对纳入城乡建设用地“增减挂钩”和占补平衡的项目，采取村民自定、自筹、自建、自管的“四自”模式，由村民自定项目建设地址和内容，自筹项目前期建设资金，村民理事会自主选择施工队伍，项目验收后交付村民自行管护。抓好项目实施，确保群众对项目管理的自主权得到充分发挥、项目资金用在刀刃上。

农村“空心房”整治应紧扣农村建设发展实际，因地制宜，因势利导，坚持“宜耕则耕、宜水则水、宜绿则绿、宜建则建”原则，根据拆除“空心房”所处的位置、面积、土壤土质等情况，对腾出土地实行综合整治。通过积极探索创新整治模式，打造各镇亮点，形成各自特色，放大了“空心房”整治的经济效益、社会效益、安全效益、生态效益。

2.4 建立补偿机制，共享收益

建立农村“空心房”拆除补助机制。对拆除“空心房”的农户，根据房屋类别制定合理的标准予以补偿，整治后的土地收益仍归属原户主。对乡、村而言，实施城乡建设用地“增减挂钩”项目参照全省各地标准进行奖补;实行宅基地退出复垦项目的按相关标准进行奖补。将复垦出来水田和旱地在省公共资源交易平台入市。入市的新增耕地净收益由县、乡财政再按合理比例进行分成，县财政所获得的土地增值净收益除预留整治滚动资金外，全部用于乡村振兴相关投入。乡镇（街道）所得部分作为“消赤减债”专用，调动乡镇（街道）的工作积极性。

3  农村“空心房”整治对策与建议

3.1 倡导村民自治，塑造文明新风

坚持农村“自治、法治、德治”相结合，增强基层民主自治能力，建设法治乡村，提升乡村德治水平。积极培育多种类别的社会组织，组织有威望的老人、退休干部、军人、经济能人等组成村民理事会或者乡贤理事会等，积极推动村民自治和发展村内公共服务，通过发动村民群众，按照“民事民办、民事民治”的原则，完善村内公共基础设施的修建和改善，推动村内公益事业的发展。借助“空心房”宣传工作，完善农村文化发展的相关配置设施，加强农村科普活动，提高村民参加农村文明发展活动的积极性，抵制封建迷信活动，提高农民科学文化素养。强化农民的社会责任意识，法律意识、集体意识、主人翁意识，促进农民真正有效地参与到“空心房”整治的每个决策环节，争得公众的意愿，切实保障农民权益。

3.2 科学指导，严格规范村民建房

要根据土地利用总体规划、城乡建设规划、生态保护规划科学编制村庄规划，科学引导村民按照土地利用总体规划和村庄规划规范建房。对于丘岗地区、山区的“空心房”综合整治要与地质灾害防治、易地扶贫搬迁相结合，引导农民向集中点建房，节约集约用地，提高土地利用率。可以调节拆除“空心房”的插花地安排新建农户建房，而不是一味地倡导集中建房居住。对于新建农房建房面积要出台相关的配套政策，规范人均面积或户均面积。不准占用或少占耕地建房，占用耕地要缴纳开垦费。

3.3 拓宽融资渠道，创新投融资机制

建立“三农”投资融资平台，拓宽社会资金、“金融下乡”、“千企下乡”等多种途径，建立占补平衡指标入市、社会资金下乡的绿色通道，精简各种手续，积极引导社会各界资本参与农村土地经营管理，实现土地流转有市场，耕地不抛荒，增加农村承包土地、集体经营性土地入市量，实现平台经营。开展农村小额信贷，适当放宽贷款期限，实行优惠利率，推动农民自主参与规模经营，让农村实现闲置资源变资本、资本变股本、農民变股东的转变。

3.4 完善社会保障，加快城乡融合

以农村“空心房”整治和宅基地退出为平台，进一步推进农业转移人口市民化、实施城乡一体化的户籍制度、实现乡村与城市共存且等值发展。倡导农村土地由粗放式经营向规模化经营、精细化经营转变，居民点要预留建设用地规模，为村集体经济组织成员宅基地保障提前做好规划。以农村宅基地改革契机，积极探索“以地养老”机制，依据当地经济发展需求，开展宅基地改革与养老、社会保障、教育、就业结合，引导农民建立新型社区，完善民生工程建设。