万亿“旧改”来袭

张程

在当前中国经济面临增长压力的背景下，稳投资是保证经济增长的重要方面。6月19日，国务院总理李克强在主持召开国务院常务会议时就稳投资做出重要部署，提出要推进城镇老旧小区改造工作，即“旧改”，以达到稳定投资、带动消费的效果。

据初步统计，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米。国务院参事仇保兴此前曾对媒体称，据初步估算旧改投资总额可高达4万亿元。如果改造期为五年，每年将新增投资8000亿元以上。如此大规模的新增投资项目，无疑将为稳投资贡献重要力量。

旧改除了带动小区改造建设投资外，在带动社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务产业发展方面，也将具有重要助力。

“旧改”出台的背景

当前我国经济增长的压力较大。据海关总署公布的进出口贸易数据，2019年前5个月，以美元值计价，我国进出口总额同比下滑1.6%，其中出口总值同比仅增长0.4%。显然这一数据对于我国2019年GDP的预期增长目标6.5%左右，相差甚远。由于中美之间的贸易摩擦一直未能得到解决，加上全球经济整体增速的放缓，我国的外贸情况不容乐观，稳增长的压力较大。

投资和消费方面，据6月14日国家统计局公布的2019年5月份社会消费品零售总额增速和全国固定资产投资（不含农户）增速数据显示，2019年1—5月份，社会消费品零售总额16万亿元，同比增长8.1%，低于去年同期的9.5%。其中4月份单月的社会消费品零售总额同比增速仅7.2%，为十六年来的新低。虽然国家统计局的测算认为，4 月消费增速走低的原因之一在于假日错月后移，即“五一”假期调休至五月，导致四月假日减少影响消费。但是这一创新低的数据依然令市场担忧。

固定资产投资方面，投资增速依然保持在低位运行。2019年1—5月份，全国固定资产投资（不含农户）21.76万亿元，同比增长5.6%，增速比1—4月份和去年同期都下降了0.5个百分点。从走势上来看，由于基建投资增速的放缓，从二季度开始固定资产投资增速就已经出现了向下趋势，连续两个月增速下滑。

总结来看，2019年前5个月，出口增速仅0.4%，消费增速8.1%，投资增速5.6%。可以说出口、消费、投资的“三驾马车”都处在低速运行状态，要想实现2019年GDP增速6.5%的预期目标，可以说压力并不小。

在这种情况之下，稳外贸、稳投资、促消费的任务已经比较紧迫。在去年年底，中央政府已经提前下达了规模超万亿元的地方债额度，用来提振基建投资。这一举措效果还不明显，尤其是自二季度開始基建投资增速又出现了放缓的趋势。这使得经济增长的压力明显加大。

棚改的“前车之鉴”

说到旧改很多人都会想到前些年火热的棚户区改造——“棚改”。可以说将旧改作为拉动内需、稳投资的抓手的重要原因之一在于棚改已经很难持续了。

我国的棚改工程始于2005年，当年国家启动了对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造工作。在此之前，从2004年开始，辽宁省在时任省委书记李克强的带领下已经率先启动棚改试点工作。2008年，各类棚户区改造被正式纳入城镇保障性安居工程，并在全国范围内大规模推进。棚改在相当长的一段时间里都是作为保障性安居工程的主要内容。

棚改除了保障民生功能之外，对房地产市场与经济的拉动作用也效果显著。

2015年，中国房地产高库存、高风险的问题开始显露。当年房地产投资增速从年初的10.4%一路下滑到年底的1%，部分城市的商品房积压问题十分严重，甚至已经到了影响地方经济持续健康发展的地步。2015年12月，中央经济工作会议明确提出，将房地产去库存作为2016年的主要任务来抓。随后住建部召集地方研究去库存方案，得出的方案中，最重要的就是棚户区改造货币化，以帮助去库存。

2015年开始，棚改从以往的实物安置，变为货币化安置。2016年棚改新开工606万套，棚改货币化安置达到了48.5%，比2015年提高18.6个百分点。从棚改拿到钱的拆迁户，直接去房地产市场购买商品房，帮助了房地产去库存。官方数据称，2016年棚改货币化帮助地方消化了2.5亿平方米的楼市库存。棚改货币化安置的效果显而易见，它快速的帮助了三四线城市完成了房地产去库存的任务，同时也带动了建材、装修、家电等行业的消费需求，对拉动内需起到了重要作用。然而其负面影响也不少。

棚改货币化带来的直接问题之一就是地方债务高涨。据国际货币基金组织2018年7月发布的报告显示，2017年中国地方明确公开的债务达 16.7 万亿元，占当年 GDP 的20.4%，比2013年增长 1810%。另外，从2015年开始，地方政府通过大量 PPP 项目（Public-Private Partnership，政府、私营企业、民营资本合作参与公共基础设施的建设）、政府引导基金以及违规担保等方式，变相扩大隐形债务规模。推高了政府的隐性债务风险。

为了防止地方财政隐形债务风险加大，2017年开始棚改相关政策收紧。一是减少棚改计划目标。2017年5月国务院决定，2018—2020 年3年棚改1500万套——相比前三年计划的1800万套减少300万套。二是限制地方政府棚改的贷款方式，从政府购买棚改服务模式，改为发行专项债券为主。

此外，棚改货币化安置还促使全国范围内的房价快速上涨，部分城市房价虚高。这不仅带来了金融风险，还可能影响人们的消费意愿和能力，不利于经济的长期发展。

2018年10月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进棚户区改造工作，要求因地制宜调整完善棚改货币化安置政策。其中提出“商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策”。

2019年4月15日，随着财政部发布《关于下达2019年中央财政城镇保障性安居工程专项资金预算的通知》，各地2019年棚改预计开工量数据正式出炉。除福建、天津等少数几个省市同比增长，其余31个省市计划开工量较2018年均有了不同程度的下跌，跌幅在50%以上的达15个。2019年全国棚改开工计划目标约285万套，远低于此前市场450万套的预期，与2018年的580万套计划相比，今年大幅缩减约51%，腰斩过半。

2018年棚改规模的大幅下降，在某种程度上也意味着棚改已经完成了其历史使命，棚改的道路难再可持续下去。在此背景之下，需要有新的拉动内需的抓手。

“旧改”在路上

6月19日的国务院常务会议上已经明确，旧改具有“既能满足群众期盼、有利于拓展内需促消费、又不会导致重复建设的重大项目，扩大有效投资，努力实现稳增长、调结构、惠民生的一举多得之效”。显然旧改是继棚改之后，又一重要的惠民措施，同时也是拉动内需、稳定增长的重要抓手。

从目前披露的信息来看，今年将是试点探索之年，为进一步全面推进积累经验。所以具体的做法现在还并不明确。不过从一些地方政府披露的信息来看，不少地区已经在开展旧改工作，而且将其作为一项惠民生、稳增长的重要举措。

6月12日，时代中国以8亿元投资预算拿下了广州市花都区首个公开招商的旧村改造项目。在此之前的3个月内，时代中国已陆续斥资46亿元、55亿元，分别拿下广州从化和番禺的旧改项目。

据媒体报道，不仅房地产开发和建设单位积极性很高，小区居民的积极性也很高。老旧小区改造之后，无论是社区环境、公共设施，还是房价都会向好。而且改造项目政府会给予补助资金，住户实际上以较少成本就可以享受到这一利好。

据国务院常务会议的要求，旧改要“重点改造建设小区水电气路及光纤等配套设施，有条件的可加装电梯，配建停车设施。促进住户户内改造并带动消费”。同时还“要在小区改造基础上，引导发展社区养老、托幼、医疗、助餐、保洁等服务”。推动建立小区后续长效管理机制。

在资金安排方面，今年将对城镇老旧小区改造安排中央补助资金。同时鼓励创新融资手段，鼓励金融机构和地方积极探索，以可持续方式加大金融对老旧小区改造的支持。运用市场化方式吸引社会力量参与。

虽然现在旧改还处在试点探索阶段，但是其潜在的市场规模已经非常诱人。尽管不能同棚改“推倒重建”的大拆大建模式相比，但是牵涉到上亿人的安居问题，市场预计潜在投资规模在4万亿元左右。此外还将撬动养老、公共服务、医疗、教育、环保等多个产业的发展。其对经济的带动效应可想而知。随着旧改模式和政策的逐步明确，相关的板块也将出现投资机会。