云南省精准扶贫工作成效第三方评估实证研究

马国芳 马金书

（云南财经大学 财政与公共管理学院，云南 昆明）

一、精准扶贫工作成效第三方评估的现实背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的战略高度，举全党全国全社会之力，全面打响脱贫攻坚战，脱贫攻坚力度之大、规模之大、影响之深，前所未有，取得了决定性进展和历史性成就，谱写了人类反贫困历史的新篇章。习近平总书记在亲自领导和推动脱贫攻坚的过程中，作出了一系列新决策新部署，提出了一系列新思想新观点，全面系统总结了中国特色扶贫开发道路的创新实践和基本经验，精辟阐述了扶贫开发在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的重要地位和作用，把中国特色扶贫开发理论推向了新境界。

党的十九大报告指出：“要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”2019年4月16日下午，正在重庆考察调研的习近平总书记主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会并发表重要讲话。早在2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时，首次创造性地提出了“精准扶贫”的思想，每年全国两会上，他都对精准扶贫、精准脱贫进行阐述和强调。打赢打好精准脱贫攻坚战，必须真抓实干、从严要求。在这方面，习近平总书记有许多非常鲜活、生动、精彩的重要论述。比如，强调“打赢脱贫攻坚战不是搞运动、一阵风，要真扶贫、扶真贫、真脱贫。”“脱贫攻坚工作要实打实干，一切工作都要落实到为贫困群众解决实际问题上，切实防止形式主义，不能搞花拳绣腿，不能搞繁文缛节，不能做表面文章。”“脱贫摘帽要坚持成熟一个摘一个，既防止不思进取、等靠要，又防止揠苗助长、图虚名。”“要实施最严格的考核评估，坚持年度脱贫攻坚报告和督查制度，加强督查问责，对不严不实、弄虚作假的严肃问责。”“要建立长效机制，对脱贫领域的突出问题，一经举报，要追查到底。对查实的典型案件，要坚决予以曝光，严肃追究责任。对发现的作风问题，要举一反三，完善政策措施，加强制度建设，扎紧制度笼子”，等等。这些重要论述，从思想、作风、纪律等方面对扶贫工作定了规矩。

在2018年2月召开的打好精准脱贫攻坚战座谈会上，习近平总书记用“六个坚持”进行了高度概括。其中提出：坚持精准方略，提高脱贫实效。强调脱贫攻坚，精准是要义。必须坚持精准扶贫、精准脱贫，解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退问题，因村因户因人施策，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，扶贫扶到点上扶到根上。为推进精准扶贫、精准脱贫，党中央、国务院和中央有关部门出台了一系列政策性文件，精准扶贫成为国家扶贫方略。其中，在国家精准扶贫工作成效考核和贫困退出考核中推行第三方评估制度，是党中央、国务院的重大决策，是利国利民的重大创举，也是我国精准扶贫工作的重大创新。

为科学制定扶贫工作成效考核评估指标体系、完善考核办法，在国务院扶贫办、中国科学院的指导下，由中国科学院地理科学与资源研究所为主持单位、国务院扶贫办信息中心为依托单位，组织开展国家精准扶贫工作成效第三方评估，重点围绕精准识别与精准帮扶“两个方面、三项内容”展开实地调研和评估，充分发挥第三方评估的督查巡察作用，这为科学转变扶贫工作方式，消除贫困地区体制机制障碍，增强其内生动力与发展活力开辟了有效途径。

二、精准扶贫工作成效第三方评估的主要路径

政策评估是指依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策结果和政策未来走向做出基本的判断。政策评估第三方，通常指政策评估者是政策制定者和执行者之外的人员，独立于政策制定和政策执行之外。或指相对于第一方（被评对象）与第二方（服务对象）这两方之外的人员，一般是指研究机构、专业评估组织、媒体平台、社会组织和公众等。由于“第三方”与“第一方”“第二方”没有直接利益关系，一般来说，具有较好的独立性、客观性，从而提升政策评估的权威性，增进政策评估社会认可度。

云南财经大学国土资源与持续发展研究所（云南财经大学精准扶贫与发展研究院）所长杨子生教授率领的团队，作为国家精准扶贫第三方评估团队（云南省唯一一家国家级第三方评估团队），自2016年5月以来，连续两年承担了国家精准扶贫工作成效云南省第三方评估的重大任务，以及全国三个贫困退出重点县——禄劝县贫困退出第三方评估项目。其评估成果受到了国家和云南省的重视，尤其是《2016年贫困县脱贫情况普查和三个贫困县退出专项评估试点项目：2016年禄劝县脱贫情况及退出评估调查》成果，直接促进了中共云南省委、云南省政府对漏评人口的高度重视，促使云南省122个县于2017年6—9月开展了大规模的贫困对象动态管理，全省新纳入贫困人口78万多人，为云南省精准扶贫做出了重要贡献。杨子生教授及学生荣获国家2016年扶贫开发第三方评估工作先进个人奖、云南财经大学2016年至2017年两次获先进集体奖，受到了国务院扶贫办的表彰。

现以杨子生教授率领的精准扶贫第三方评估团队在地方政府委托的贫困县退出预评估项目中的做法为实例分析，其评估路径如下：

（一）评估组织及其运行机制

1.评估工作组织。成立以云南财经大学校领导做顾问的领导小组，下设专家组、应急组、评估调查组和评估成果撰写组。领导小组全面负责地方政府所委托的贫困县退出第三方评估工作，协调有关单位和学校相关部门的支持与配合事项，确定第三方评估工作方案，组建评估调查团队，推进实地进村入户调查工作、建立委托县入户调查数据库、开展分析研究和科学评估、编制评估报告和“问题户”台账系统等全面工作。专家组负责贫困县退出第三方评估中出现问题的处理与科学解释等工作。应急协调组负责实地调查环节的协调管理和相关问题的应急处置等工作。实地调查组按照普查及规范要求，组织调查组完成普查农户的实地调查与数据库建设任务。评估报告撰写组负责按照国务院扶贫办和项目组的总体要求，组织完成评估报告和反馈报告的撰写任务。

评估调查团队组建主要在校内公开选拔和招募研究生、本科生，加上精准扶贫与发展研究院教师和各学院带队教师，组成实地调查团队，并下设调研大组（每个乡镇1个调研大组），每个调研大组又下设6—10个调研小组，每个调研小组由2名成员组成，分别承担问卷调研员和信息采集员的角色。每个调研大组设组长1名，小组长6—10名，各调研大组设联络教师1名，由组长统筹组内工作。

2.评估工作流程及其运行机制。评估工作流程大致包括制定方案、组建队伍、入户调查、数据库汇总、研判问题、完成评估报告等环节。评估工作机制为：（1）协作共商机制。评估调查组通过共同研究、集思广益，研究制定评估指标、抽样调查方案和实地调查问卷，做好总体谋划和设计。（2）沟通交流机制。建立多层面沟通交流机制，具体由专人分工负责与各乡镇调查组的沟通联络，通过“精准扶贫评估”微信群、QQ群、E-mail、电话等通讯方式，建立及时传达、交流、沟通与反馈机制，解决评估调查中发现的难题和细节问题，交流各乡镇评估调查的创新做法，确保调研工作的顺利实施。（3）协调配合机制。由评估县扶贫开发领导小组办公室通告评估工作内容、时间安排，要求各乡镇（街道） 高度重视、协助做好相关工作，确定1名联络员负责与调查组的协调联系工作，保证第三方评估调查的独立性，确保入户调查、复查核实等调查工作的顺利开展及调查人员安全。（4）应急协调机制。评估调查应急协调小组统筹负责考察调查环节的协调管理和应急处置工作。

（二）评估原则、指标体系与技术方法

1.评估原则。（1）独立性原则。评估过程中始终坚持独立的第三方立场，在遵守相关法律和政策规定的前提下，不偏袒各层级政府或贫困户，不受任何组织、单位或个人的干扰，保证评估的公正性。（2）客观性原则。评估过程中坚持实事求是，深入调查研究，多方获取数据资料，全面系统地掌握评估所需的第一手资料，对事实的分析判断不带主观随意性，同时注重原始资料的保存，力求真实反映评估内容。（3）科学性原则。根据评估特定目的，科学制定调查方案，合理确定评估指标测算方法，规范实地入户调查程序，统一问卷调查及填写规范，确保评估结果准确合理、真实可信。

2.评估指标体系。评估指标体系是开展评估工作的基础和依据，它既是评估内容和评估目标的直接反映，又是实地调查工作的方向标、推进扶贫工作的指挥棒。

（1） 指标设计原则。一是坚持目标性原则。评估指标设计，紧紧围绕中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立贫困退出机制的意见》规定的贫困县退出以贫困发生率为主要指标，辅以贫困人口精准识别、贫困人口退出精准认定和群众对贫困县退出认可设计指标体系。二是坚持科学性原则。评估指标应科学、客观、典型，能够全面地反映第三方评估任务和特色。三是坚持时效性原则。评估指标应充分反映贫困人口退出准确率和贫困县退出可行性，能够发挥第三方评估“以评促改”的作用。

（2） 指标体系及其内容。经过深入调查、多次研讨和征询意见，参照国务院扶贫办的相关规定和要求，确定本次贫困县退出评估指标体系包括脱贫人口错退率、贫困人口漏评率、综合贫困发生率、群众认可度等“三率一度”4个指标。各项评估指标的含义及测算方法说明如下表。

脱贫人口错退率：是指脱贫户中未达到脱贫标准、属于不应脱贫的人口占调查脱贫户总人口的比重。错退率作为判断贫困人口退出认定精准度的重要依据，按国务院扶贫办的规定，贫困县退出需满足错退率低于2%的要求。

贫困人口漏评率：是指非贫困调查中识别出的漏评人口数占普查非贫困人口的比重。漏评人口指符合建档立卡条件但未被纳入建档立卡贫困户范畴的农村人口。按国务院扶贫办的规定，贫困县退出需满足贫困人口漏评率低于2%的要求。

综合贫困发生率：是指拟退出县建档立卡剩余贫困人口与全县错退人口、漏评人口之和占全县乡村人口的比重。其中，全县错退人口，就抽样调查而言，系根据抽样错退率和累计脱贫人口推算；而对于普查来说，则直接根据普查结果统计错退人口。同样，就抽样调查而言，全县漏评人口根据抽样漏评率和未建档立卡农村人口推算；对于普查来说，则直接根据普查结果统计漏评人口。按国务院扶贫办规定，贫困县退出需达到综合贫困发生率低于2%（西部地区3%）的要求。

群众认可度：是指调查户对扶贫开发政策、帮扶措施及成效、脱贫退出等满意、认可、认账。参照2017年1月全国3个重点县贫困退出评估的方法，这里的群众认可度是指贫困户和脱贫户结合驻村工作队和帮扶责任人到位情况、是否得到帮扶及其对帮扶方式和帮扶工作成效的认可程度。按国务院扶贫办的规定，贫困县退出需达到群众认可度高于90%的要求。

以上任何一项评估结果未达到标准的，由评估项目组向领导小组提出不予退出的建议。

评估指标 具 体 说 明 指标用途脱贫人口错退率退出评估贫困人口漏评率漏评率＝漏评人口数/调查非贫困人口数×100%错退率＝错退人口数/调查脱贫人口数×100%退出评估综合贫困发生率综合贫困发生率＝（建档立卡剩余贫困人口数＋全县漏评人口数＋全县错退人口数）/农村人口数×100%。其中全县漏评人口＝漏评率×非建档立卡农村人口数，全县错退人口＝错退率×全县累计脱贫人口数。退出评估群众认可度调查农户对驻村工作队、帮扶责任人、帮扶方式、帮扶工作效果是否满意，以上四项满意的计4分，三项满意的计3分，两项满意的计2分，一项满意的计1分，全不满意的计0分。满意度得分＝（选择满意的项数/4）×选择该项数的调查户数比例×100%退出评估

（3） 脱贫户错退与非贫困户漏评的认定标准。符合以下条件之一，应判断为错退或漏评：①人均年纯收入低于地方贫困标准线。②吃饭、穿衣无法得到保障，收入水平低、丧失劳动能力。③家庭成员患重大疾病、做了重大手术，或有重度残疾人员，丧失劳动能力，医疗状况无法得到保障，未享受大病救助，需要花费大量费用，致使家庭贫困。④由于家庭情况困难，无法承担子女义务教育，义务教育因贫辍学。⑤居住房屋属于危房且无其他住房，收入水平低，没有能力自建新房。⑥易地扶贫搬迁户建房欠债超过10000元或人均超过2500元。⑦低保户和五保户人均纯收入低于5000元，且大额负债（50000元），无还债能力。⑧当地村民及调研组一致认为不应脱贫的其他因素。

3.技术方法。调查评估的基本思路是：遵循第三方调查评估的独立性、客观性、公正性和科学性原则，以入户问卷调查为基本手段，以“五个一”（即一份问卷、一台摄像机、一台GPS或有GPS功能的移动设备、一台照相机、一支录音笔）为基本支撑，参照国务院扶贫办审定的脱贫户、贫困户和非贫困户调查指标体系，在对评估县所有乡镇全体农户进行系统性的入户问卷调查并采集相关信息基础上，按照“两不愁，三保障”（即吃穿不愁，义务教育、基本医疗、住房安全有保障，家庭人均纯收入稳定超过国家扶贫标准） 的基本标准，客观、合理地调查、分析和判断该县农户基本情况，测算该县贫困退出的“三率一度”指标（错退率、漏评率、综合贫困发生率、群众认可度），进而总结和分析贫困退出中存在的主要问题和差距，建立全县“问题户”（包括漏评户、错退户）台账系统，提出相应的整改建议，并进行定期跟踪，动态监测，为贫摘帽示范区（或样板县）提供基础依据和决策支撑。

调查的基本单元为农户，主要遵循“一进二看三算四比五验六评”的工作模式。“一进”，指调查员进入农户，了解家庭情况、生活质量状况、子女读书情况、家庭成员健康情况等。“二看”，指看住房、家电、农机、交通工具等生产生活设施，看农田、山林、种养等发展基础和状况。“三算”，即算农户收入、算支出、算债务等情况。“四比”，指与本村农户比住房、比收入、比资产、比外出务工等情况。“五验”，即证件核验（户口簿、身份证、房产证、土地承包证、林权证等）、邻里核验（问邻居核对）、电话核验（电话询问家里几个人回答是否一致）、交叉核验（调查员间交叉符合看情况是否一致）、复询核验（对户主进行两次提问）。“六评”，指调查员独立评、调查员交流评、受访户交叉评、小组内交流评、乡（镇） 普查调研组讨论评、县普查调研组把关评，最后总体形成一致裁量和解释。

4.调查数据采集与建库。按照总体工作部署，每个调查小组采取交叉访谈或分工协作的方式，白天进行入户访谈，采集农户信息数据；晚上按照总项目组研制的普查录入系统进行信息数据录入工作。在信息数据检查无误后，按照总项目组研制的汇总系统进行数据汇总。

5.质量控制技术措施。在入户调查数据的采集、录入、汇总过程中，质量管控是一项最为重要的工作，是评估调查的独立性、客观性与科学性的重要保障。

（1）建立“组长负责制”和“调查员责任制”。实行质量责任制，层层落实到人，真正做到全员、全过程、全方位的有效控制。

（2）认真做好评估准备工作。认真组织评估调查前集中培训和专题研讨，通过微信平台，加强沟通交流，形成评估调查工作共识，并让每位调查人员掌握调研方法、技巧和注意事项，明确评估工作的总体要求和分组调查职责。

（3）严格控制调查评估过程。一是制定贫困户识别与退出判定的统一标准。按照国家对收入贫困线及“两不愁三保障”的要求，明确统一的贫困户识别与退出评判标准。二是加强入户调查数据的质量管控。三是争议农户的核查管控。对存在问题的争议户进行逐户核查，电话回访、核实“问题户”（包括漏贫户、错退户）家庭的真实情况，作为判断争议户漏评、错退准确性的依据。

（4）及时发现解决调查评估中的问题。一是评估组针对调研中可能遇到的突出问题和难题，进行专门解答。二是建立“精准扶贫”微信交流群、QQ群、评估工作简报等多种联系方式，加强项目组与各分县调研组之间的及时、有效沟通。三是建立组长及时沟通机制，各调研队每天的调研任务、抽样方案、调研中发现的主要问题梳理、普查、核实，以及报告撰写提纲等问题及时向各县调研组通知和反馈。

（5）文档的保密与安全管理。评估组切实加强各类文档的保密与安全管理，要求发送文档时必须对每个文档都进行加密处理，确保文档传输的安全。不需要传输的文档，一般不采取传输方式。此外，云南财经大学评估团队还要求每位调查员都签订“参加课题工作协议书”，其中制定了工作职责、工作纪律、保密纪律等相关条款，用以规范和约束每一位调查员的工作要求。

三、精准扶贫工作成效第三方评估的作用机制

2015年1月，习近平总书记在考察云南工作时要求我们，“必须时不我待地抓好扶贫开发工作，决不能让贫困地区和贫困群众掉队。”针对脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，习近平强调：“打好脱贫攻坚战是实施乡村振兴战略的优先任务。贫困村和所在县乡当前的工作重点就是脱贫攻坚，要保持目标不变、靶心不散、频道不换”。自2016年实施精准扶贫开始，通过开展XX县精准扶贫工作成效第三方预评估工作，由政府建档立卡的贫困户或多或少都得到了政府的一些帮扶，他们的生活水平和收入水平确实得到了不同程度的提高。但一些问题仍值得进一步重视。例如，脱贫户中的错退问题、贫困户中的“未达标”问题、非贫困户中的漏评问题，以及农户人均纯收入来源相对单一、收入核算不规范、收入结构不合理，乃至帮扶工作上存在的问题，等等。

云南贫困问题具有特殊的复杂性，致贫原因十分复杂。必须因地制宜推进脱贫攻坚，结合自身实际创造性推动落实，探索多渠道、多元化的精准扶贫新路径。针对评估发现的问题，第三方评估提出了具体对策建议：

一是实施精准退出，坚决消灭错退户。在精准扶贫攻坚战中，精准退出是关键，必须严格按照国家考核标准“两不愁三保障”，确保贫困户和贫困县稳步达到退出条件和考核标准，实施精准退出。

二是实施“卡外贫困户”消贫策略，坚决消灭漏评现象。切实做到“应识尽识”“应扶则扶”，是全面解决“漏评”问题、提升识别精准度、确保精准识别和精准帮扶的根本保证，是贫困县退出摘帽的前提。

三是下大力气提升人均存收入水平，确保稳定超过国家标准。在提升人均纯收入水平上，最重要的是根据各乡镇、各村实际，全力推进产业扶贫，大幅度提升产业扶贫的覆盖率，确保稳定、持续脱贫。同时，要努力推进保障扶贫，在落实现有农村低保和五保扶持政策的基础上，全面提高农村贫困户的兜底保障水平，筑牢最低生活防线。要切实落实因户施策，围绕不同农户的增收脱贫目标，区别不同对象，采取针对性帮扶措施，确保每个贫困户都有稳定可靠的增收渠道。

四是切实强化精准帮扶力度，大幅度提升帮扶工作群众认可度。在第三方评估工作中，杨子生教授谈到，以往政府部门既是“裁判员”，又是“球员”，成绩都是自己评估出来的，这次引入第三方评估之后，可以更好地发挥监督作用，我们就成了“裁判员”，而且调查过程中，农户的态度很好，因为我们是第三方。

但总体来看，第三方评估开展得还不够广泛，不少部门和地方对第三方评估的重要性认识不足，第三方评估还没有被列入地方工作年度工作计划。为此，推进精准扶贫、精准脱贫，一是要继续推进第三方评估工作，开放公共政策信息、推进政策评估制度化建设、培养专业化政策评估人才。二是必须把精准要求全面贯彻到脱贫攻坚的各环节、各领域和全过程。三是要瞄准建档立卡特别是深度贫困人口，始终做到扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”，因地因乡制宜、因村因户施策。四是持续加大扶贫投入，加强资源资金整合，统筹推进产业发展、易地搬迁、劳动力培训转移、生态补偿、社会保障“五个一批”工程，加快实施住房、教育、健康、金融、基础设施等专项扶贫行动，加快改善农村贫困人口生产生活条件，使贫困户如期实现“两不愁、三保障”的脱贫目标，贫困乡村和贫困县如期脱贫出列。统筹谋划近期、中期和长期举措，做到既要按时完成脱贫又要巩固脱贫成效。