新时代食品安全战略及法律监管研究

杨旖

[摘           要]  食品安全关系民生，不仅决定广大人民群众的生活质量与身体素质，也影响整个社会的安定繁荣和长治久安，而食品安全战略是提升食品安全治理水平的前瞻性制度框架。对如何在改革的新形势下着力于食品安全监管体系的系统化建设、如何使食品安全战略得以制度化完善做一些简要分析，并提出一些粗浅的建议和方向。

[关    键   词]  食品安全战略;法律监管;研究

[中图分类号]  D922.16              [文献标志码]  A            [文章编号]  2096-0603（2019）13-0166-02

食品安全问题，在世界范围来说都是关系国计民生、公共安全及国家长远发展的重大问题。党的“十八大”确定了全面建成小康社会的总目标，习近平总书记把人民过上更好的生活作为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。党的十八届五中全会报告提出要“推进健康中国建设，实施食品安全战略”，党的“十九大”报告再次强调要“实施食品安全战略，让人民吃得放心”，一次次将食品安全问题提升到新的战略高度。本文拟对什么是食品安全战略、我国食品安全方面存在哪些问题、如何能更有效地进行监管，尤其是从法律角度对强有力的运作管理进行论述，以期能对新时代下我国的食品安全问题提供更多的战略选择。

一、食品安全及食品安全战略的内涵

食品安全是一个系统性的概念体系，它包括食品数量安全、食品质量安全和食品营养安全三个层次。三个概念只有重心和角度的不同，没有重要性的先后之分，只是这三个概念所涉及的食品安全问题作为社会问題是依次显现并先后进入社会关注和政府议程范围的。根据世界卫生组织的定义，食品安全战略是国家针对特定时期主要食品安全问题采取行动的一致性框架。我国学界对这一新事物的认知依然处于探索阶段，因此，研究食品安全战略具有现实和理论的双重意义。目前我国尚未有关于食品安全战略的官方文本和政策实践，学界中主流观点主要分为三种模式：（1）多方协作模式;（2）监管主导模式;（3）技术支撑模式。

二、当下我国食品安全方面存在的问题

进入新的发展时期，我国已经摆脱了食品数量上的供给不足，此时正面临食品安全短缺的挑战。根据英国智库“经济学人”对各国食品安全状况的评估排名，2017年我国最新指数位列第45名，位居中上游水平。虽然近两年的食品抽检总体合格率已稳定保持在96.8%，但食品安全仍存在不少问题，形势不容乐观。具体而言呈现为以下几个方面。

由于环境污染问题，导致作为生态链末端的农业种植饱受影响。另外，高耗能、高污染导致的环境污染向食物迁移，金属冶炼、“三废”排放及垃圾焚烧导致土壤、水源污染，进而造成农产品重金属和有机污染物超标。

我国当前的食品产业呈现“多、小、散、低”的格局，产品集约化水平低，小作坊、小餐饮、小摊点不计其数。产业素质总体较低，这在一定程度上决定了企业诚信观念和质量安全意识不强。

纵向比较，我国的食品安全标准较欧盟等标准相对滞后;横向来看，我国食品监管体制改革在推进中由于认识不统一、整体推进力度不够等原因，在监管的覆盖面、专业性、职业素养等方面都亟待加强。

回顾过往，我国出现过三聚氰胺毒奶粉、地沟油、苏丹红、塑化剂等事件。这些事件背后牵涉食源污染、新技术推广与长效性危害风险评估、农产品的科学化生产、添加剂的规范使用等一系列问题，涵盖多个产业与生产环节，涉及面甚广。因而，从整体上看，我国食品安全形势仍然十分严峻，然而，食品安全的重要性又决定了必须将其提升到国家战略高度来考虑。

三、食品安全的国家战略意义

习近平总书记历来重视民生问题，党中央对食品安全问题更是高度关注。在党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，我国政府首次从战略高度明确阐述了“食品安全治理”问题：“实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让老百姓吃得放心。”政府的食品安全监管体系无疑是这一治理体系的核心，而政府食品安全监管的战略及其选择则是构建监管体系所要考虑的关键问题。食品安全的战略意义在于其超越了微观分析对食品安全检测技术、手段以及个别安全标准条文的制定和修正等具体事项或具体产品的关注，它从宏观和全局层面上探讨食品安全监管问题。

我国是一个美食国度，也是食品产业大国。吃饭问题是人民群众最关心、最直接、最现实的问题。对食品安全问题，要在加强监管、严厉打击的同时，动员全社会广泛参与，努力营造人人关心食品安全、人人维护食品安全的良好氛围，不断增强公众对食品安全的信心。另外，当前我国正处于社会转型期，一些民生问题处理不好极易引发社会矛盾，影响社会稳定。正如习近平总书记所指出的“食品药品安全具有公共安全的特点，社会关注度和敏感性日益凸显，而且触点增多、燃点降低，如果处置不当，有可能迅速发酵蔓延，有的还可能转化为影响稳定的突出问题。”由此可见，食品安全问题绝不仅仅是一个产品质量问题，也绝不仅仅是一家一户的事情，其是关系公共安全的重大问题。最后，由于目前我国正在全面建设小康社会，开启建设社会主义现代化强国的新篇章，如果食品安全没有保障，所有这些宏伟蓝图都将缺乏可靠的物质基础。

由此可见，食品安全战略的意义十分重大，食品安全监管体系的建构势在必行。下面，笔者将从以下几个方面阐述完善食品安全监管方面的具体法律举措。

四、新时代法律视角下食品安全监管的完善

（一）宏观上——加强食品安全监管方面的法律法规体系建设

建立、健全法律制度体系是实现食品安全监管的首要一步。法律上，我国《食品安全法》只规定了关于食品安全风险评估的少量内容，在依法治国的时代背景下，我们的立法工作应以法治思想为指导，秉持法治的方法，努力推进食品安全监管法律体系建设，不断制定符合我国国情的法律制度，同时亦要借鉴发达国家的成功经验，与国际接轨，建立一个能切实、长期、有效地为市场经济建设服务的完备的食品安全监管法律体系。应考虑精细化法律规定，最大限度地发挥法律对社会关系的调控效果。既要保证所制定的法律能确实有效地回应社会需要、解决实际问题，又要增加法律条文的灵活性、可操作性，因地制宜、因时制宜，充分发挥法律规范作用的实际效果。

（二）主体上——以立法形式加强食品安全委员会的监管作用

新时代下，应通过立法的方式明确各级食品安全委员的责、权、利，对其职权的强效性、在议事协调过程中的权限等问题进行梳理，可以适当借鉴美国负责协调工作的“总统食品安全顾问委员会”的设计，使各级食品安全委员会能充分发挥好统筹、协调工作，在食品药品监督管理局与其他行政职能部门之间、上下级监管部门之间以及各地区监管部门之间形成有效联动机制，增强监管工作的系统性，切实赋予食品安全委员会在信息沟通等工作中的权力，防止其综合治理能力过于虚化，形成行政职能部门的共治合力。这一系列目标的达成都需要以立法形式固定下来，使之上升为国家意志后才具有执行力和遵守的可能。

（三）意识上——强化相关主体的法治意识与诚信意识

建设社会主义法治国家，培养和增强公民的法治意识显得尤为重要。要实现这一目标，在食品安全监管的战略框架下，一方面，应着力于提高食品从业人员的法治意识与诚信观念。因为食品从业人员是食品生产与经营的真正参与者，对整个社会食品供应的质量与安全起到了关键性的作用。因此，应对这一群体进行有目的的法治、诚信宣传教育，向其传播先进的操作技能与规范，从而降低生产成本，从根本上消除其违法生产、销售的动因，将正确的价值观带入具体的食品生产经营活动中，树立起合法经营的根源。另一方面，还应着力于培养作为消费者的普通民众的法治意识与食品安全意识。目前我国有相当一部分消费者还缺乏基本的食品安全知识、鉴别能力和自我保护能力，食品安全意识的匮乏间接造成了违法食品有市场需求、违法者有生存空间，为使这一社会公共性问题得以解决，极有必要强化公众的食品安全意识。为此，应更加广泛地宣传食品安全基本知识，深化法治宣传，特别是食品安全法规宣传与教育，从而引导公众能更加积极、合法、有效、理性地参与食品安全社会管理。

（四）核心上——持续提升政府的监管能力

政府监管始终是食品安全治理的中坚力量，进入新时代，随着社会对食品安全问题关注度的提升，政府对食品安全重视程度也相应加强，但由于对食品安全监管缺乏系统的认识及科学的顶层设计，食品监管体制尚不健全。總体而言，当前的改革亟待改变部门“吞并”部门的博弈思维，从更高的层面增强改革的前瞻性和协调性。新时代下，食品监管职能不宜简单放入一般市场监管范畴，而应独立从健康角度统筹制定食品政策。在执法层面，单独执法模式的成本太高，应在维持综合执法模式的前提下提升监管人员的专业素养，培养和发展专业的监管能力。

新时代下，食品安全战略作为指导我们今后食品安全行动的纲领，使其更加完善和科学，任重而道远，意义非比寻常。本文提出的建议十分有限，也具有一定的局限性。具体的解决方案还需要在实践中不断修正与评估，也需要学术界和实务界通力合作。

参考文献：

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编辑 王 敏