构建现代化都市圈体系的重要意义及实现路径

翟国方

【摘要】都市圈着眼于核心城市与周边辐射区域的协调发展，以及相邻城市在交通、服务、市场等方面的一体化运营，有利于助推城市发展、实现乡村振兴。新时代，我们应尽快启动都市圈规划建设的相关立法工作，加大财政等相关政策的支持，加快户籍制度改革，实施动态监控和评估。

【关键词】都市圈 城镇化 城市群 【中图分类号】C912.81 【文献标识码】A

2019年2月，国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，指出要“以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为方向，以创新体制机制为抓手，以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势”。都市圈是指城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态，是我国城市群规划建设的重要组成部分。事实上，我国是一个在自然、经济、社会和历史文化等方面区域差异较大的国家，同等规模的城市对处于不同发展阶段的区域所具有的作用是不同的。

都市圈是城市发展的高级空间形态，能够助推城市发展、实现乡村振兴

城市是人口和产业高度集聚的空间形态。在我国古代，城和市是两个完全不同的概念。随着农业革命，尤其是工业革命的不断深入，劳动分工不断细化，城与市不断融合，形成了在形态和功能上有别于农村的城市形态。城市依托其固有的集聚效应、规模效应、结构效应、扩散效应、品牌效应，成为所在区域经济社会发展的“发动机”“领头羊”，在空间上形成了“中心—边缘”的结构，即都市圈。都市圈是社会劳动分工的产物，是城市发展的高级空间形态。都市圈的规划建设，必须遵循城镇化发展规律，顺应产业升级、人口流动和空间演进的趋势。同时，必须要充分考虑不同都市圈现有基础以及发展潜力的差异性，科学确定都市圈的功能定位、发展目标以及实现路径，因地制宜地推动都市圈建设。

當前，我国的都市圈规划建设实践，大多是根据中心城市规模和到中心城市通勤人口的比例等指标确定的，所以都市圈又称通勤圈。据统计，目前我国的建制市有660多个，建制镇有2万多个。在江苏、广东、浙江等东部沿海发达地区，不少建制镇具有较大的人口规模以及经济规模，承担着组织、管理和服务职能，是所在区域的政治、经济、文化中心，具有一定的辐射吸引范围。按照都市圈的一般定义，这些地区已经在一定程度上形成了功能分工明确、空间耦合协调、规模等级有序的都市圈体系。但由于受到国家体制、经济社会发展阶段以及划定目的等因素的影响，各个地区都市圈的发展在具体指标的确定上不尽相同。

《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》从三个方面对都市圈进行了明确界定：一是都市圈是在城市群内部；二是中心城市是超大特大城市，即城市人口规模在500万以上，或者是辐射带动功能强的大城市，即城市人口规模在100万以上且对周围区域具有较强辐射带动功能的城市；三是以1小时通勤圈为基本范围。只有同时满足这三个条件的都市圈，才有可能培育发展为现代化都市圈，成为支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。

事实上，在超大或大都市圈内，往往嵌套着一层或数层大大小小的都市圈，这些不同规模的都市圈，一方面支撑着大都市的发展，另一方面也链接着广大农村地区。因此，我们应努力构建功能分工明确、合作紧密、高度体系化的现代化都市圈，助推城市发展、实现乡村振兴。

应努力打造分工明确、结构合理的现代化都市圈体系

新时代，我们不仅要积极建设以超大城市或大城市为中心的大都市圈，还应努力引导以中小城市为中心的中小都市圈建设，努力打造分工明确、结构合理的现代化都市圈体系。日本在推进都市圈建设方面的经验值得我们借鉴。比如，日本都市圈有三个层次，第一个层次是三大都市圈，第二个层次是连携中枢都市圈，第三个层次是定住自立圈，通过中心城市和邻近区域的自由携作，确保都市圈内基本生活功能的正常运作。

第一，要尽快启动都市圈规划建设的相关立法工作。“法无授权不可为。”随着我国法治社会建设的不断推进，作为公共政策的都市圈规划，应出台或修订相关的法律法规，以保证健康可持续发展。比如，可以出台《国土空间规划法》《国土空间用途管制法》等法律法规，对都市圈规划建设加以规定。

第二，要重视财政等相关政策的支持。除了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中提到的强化都市圈内部政策协同机制外，中央财政政策、税收政策等方面的引导也不可或缺。对此，我们应制定相应的财税减免、转移和重点项目的倾斜政策，促进都市圈的培育发展。对于符合我国国家战略的都市圈规划建设的项目或地区，中央在提供信息支持和业务指导的同时，应给予一定的财税优惠政策以及国家项目落地的优先考虑。这些优惠政策不仅仅针对中心城市，而且也适用于都市圈内的中小城市，力求平等对待、一视同仁、共享共赢。

第三，要加快户籍制度改革，促进人口的区域流动。现代化都市圈的基本特征就是区域跟中心城市之间紧密的通勤联系、通学联系。作为计划经济时代的产物，我国的户籍制度在历史上对社会稳定起到了一定的积极作用，但由于其阻碍了人口流动、割裂了城乡之间的关系，所以全国统一的劳动力市场难以形成，遏制了农村消费市场的进一步开发，削弱了中心城市与周边城市的联系，滞后了都市圈的培育发展。因此，在中国特色社会主义市场经济不断发展的当下，要培育发展现代化都市圈体系，就必须要实现通勤、通学，改革阻碍城市与乡村之间人口流动的户籍制度。

第四，要系统规划实施动态监控和评估。动态监控和评估工作是都市圈规划建设的关键。比如，日本通过“地理空间信息高度活用社会”项目的研发与建设，达到了任何人在任何时候、任何地方都能利用所需地理空间信息的目标，实现了对都市圈规划的动态监控和进程评估。由此，我们可以借鉴相关经验，加快对都市圈基础地理信息、公共服务基础设施等的数字化建设，推进各类信息资源的开发、管理和应用。同时，应构建城市综合信息平台，依托互联网、大数据等技术，推动都市圈向集成化、网络化、智能化方向发展，对都市圈进行多时空、多尺度、多种类的三维信息跟踪，及时、准确、高效地处理交通、人口、公共安全、环境治理等方面的问题。

总之，随着我国城镇化进程进入后半场，都市圈在我国经济社会发展过程中将发挥愈来愈重要的作用。都市圈在国家空间规划体系中起着承上启下的关键作用，向上链接城市群、经济带，向下衔接中心城市和中心城市所辐射带动的区域，其建设成功与否直接关乎我国幅员辽阔的乡村能否振兴，进而关乎我国民族复兴大业能否实现。只要我们遵循城市发展规律，实事求是、因地制宜、因时制宜、系统思维、稳打稳扎，就一定能够建成具有中国特色的高质量的现代化都市圈体系。

（作者为南京大学建筑与城市规划学院副院长、教授）

【参考文献】

①《地方密集布局都市圈 打造区域增长极》，新华网，2019年4月11日。

②《住在现代化都市圈，是一种怎样的体验？》，新华网，2019年2月22日。

③《都市圈时代来了》，《经济日报》，2019年2月27日。