反思G20：系统性的危机，要求更系统性的回应

任琳

反全球化被部分政客所利用，表现为借逆全球化解决反全球化问题。图为2019年5月20日，美国总统特朗普在宾夕法尼亚州蒙特斯维尔市出席一场竞选集会。

当前，国际社会有很多声音对多边主义的未来持悲观态度，一些人认为G20机制难以在未来继续推动和引领全球治理的发展。回顾G20走过的历程，它应特定的危机而生，在应对2008年国际金融危机时表现出色，然而如今全球治理所面临的危机已不再仅仅限于单一议题的内涵。

目前的危机是全球体系的系统性的危机

为了厘清当下危机的实质，先要明确几个基本概念：经济全球化、反全球化、逆全球化、全球治理。

经济全球化主要是由跨国公司推动的。企业要在全球范围内更有效地配置资源、在世界大市场内寻求规模效应，所以才有了市场驱动下不断加强的经济全球化大势。

与经济全球化相对应的是反全球化，其主体是部分国家国内的普通民众。如果说企业是经济全球化的最大受益者的话，那么一些国家的普通民众则沦为了全球化的受损者。在经济全球化的背景下，各国企业遵循市场规律、注重全球竞争中的优势地位、追逐源源不断的利润增长，同时不太关心有关国家的国内社会经济问题。因此，普通民众深切感受到自己的收入与高收入群体之间的差距不是缩小而是迅速扩大了。普通民众对贫富差距敏感度的上升也是反全球化情绪的重要源头之一。

全球治理是由国家行为体推动的，是为了在经济全球化的时代背景下有效规制国家等行为体的跨国行为、降低交易成本。全球治理体系指第二次世界大战后形成的一系列规制国家行为的国际机制，包括联合国系统、世界贸易组织（WTO）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行等。当代全球治理体系形成了很多基于权利义务的功能导向的中性规则，具有去等级化的特征，不过也存在很多具有制度非中性特征的制度设计。

逆全球化是以既成发达国家为代表的国家行为体为主体，主要针对的是当下的全球治理体系。随着全球治理的不断深化，很多全球秩序中的重要环节、原初设想都逐渐难以推进和维持，例如美国主导的等级化的全球经济治理体系正逐步瓦解，包括布雷顿森林体系及其相伴的美元绝对霸权等;再如WTO为很多国家创造了适宜的对外贸易空间，使它们得自贸易的收益不断上升，甚至让美国感到了威胁。因此，既成发达国家开始批判全球治理体系的去等级化和功能性导向，在规则建制层面要求重塑等级化、维持自身不对称收益，如此逐渐形成了一股逆全球化的潮流。

梳理完经济全球化、反全球化、全球治理、逆全球化这两组概念之后，可以发现，当下国际社会，尤其是一些国家“应对”危机的方式存在严重的目标和对象“错配”现象，无益于问题的解决和“治标治本”。例如，特朗普政府拿国际层面的国家竞争说事，用逆全球化的手段安抚国内的反全球化的情绪，以此作为其谋取连任的政治筹码，但这并无助于问题的解决，也不符合美国社会的普遍和长远利益。主要原因是反全球化的力量存在于各国国内，源于普通民众不满于全球化带来的国内收入差距扩大，感觉自己在全球化中丧失了很多权益。问题的解决方案不可能单纯依赖于在国际层面寻求，而是需要立足于国内改革提高国家治理能力，通过创造更多的、更平等的教育、医疗、社会保障等福利手段，实现财富在整个社会更加均等的分配，让民众由衷地感受到“获得感”。

当前的反全球化、逆全球化事实上就存在严重的目标和对象“错位”。反全球化针对的是经济全球化在部分国家内部带来的“负面溢出效应”;逆全球化是部分既成发达国家修复全球治理的等级化体系、维护非中性制度收益的行为，因此从属于国家行为体之间的权力博弈。然而，反全球化被部分政客所利用，并没有关注问题的本源，而是把火力全部转向全球治理领域功能导向的、去等级化的秩序，表现为借逆全球化解决反全球化问题，以美国特朗普政府为代表。他们致力于掩盖事实真相，即国内治理能力不足以应对全球化带来的不公平、收入差距变大等问题。因此，特朗普政府实际上是在借助反全球化的力量来实现逆全球化目标和自身连任的政治目的。

逆全球化和反全球化之间目标错位具有彼此增强的特性，使得当前全球体系的危机进一步深化了。国内发展和民生的问题被转移到国际贸易、国际安全乃至更为广阔的大国博弈等国际战略领域内。因此，当前世界秩序和全球体系所面临的危机要比2008年单纯金融议题领域内的危机要广泛和深刻得多。以往危机的爆发点在金融领域，而当前的问题虽主要表现为经贸争端，但事实上却是全球范围内、国际国内两个层次上、诸多议题领域相互纠缠在一起的系统性危机。

应对这种系统性的危机，要求国际社会做出更为系统性的回应、谋求更为广泛的全球共识，而不是仅限于在国际层面上“找说法”，或是仅限定在贸易这一个议题领域内看问题。当下的危机也已经不是某个G20峰会主席国设置特定研讨议题就能够解决的，而是需要在全球主要经济体之间形成广泛共识。如若国际社会存在足够的信任和共识，那么即使特朗普政府极力混淆逆全球化和反全球化、煽动国内外情绪以“祸水外引”，也不致于导致系统性危机的持续发酵。习近平主席曾指出，当今世界存在四大赤字，分别是治理赤字、和平赤字、发展赤字、信任赤字。当下来看，信任赤字已成问题症结所在。雪上加霜的是，以美国为代表的一些主要经济体對参与全球治理和继续提供公共产品不再感兴趣，正在退出和威胁退出许多全球治理平台，四大赤字因此有愈发严重的趋势。在这种背景下，守护G20作为全球经济治理核心平台的地位，保障全球主要经济体对话畅通，以重塑信任、凝聚共识，其重要性毋庸置疑。

G20应凝聚主要经济体力量，克服全球治理碎片化困境

2008年全球金融危机后，G20机制正式升格为峰会，承担起了全球经济治理核心协调机制的角色。G20试图规避全球大多边在治理效率方面的缺失，旨在聚集最主要经济体的共识，搭建一个反应迅速、执行有力、更为灵活的危机应对机制，当然也在一定程度上割舍了全球大多边所拥有的全球普遍一致的合法性。全球治理最大的窘迫就是集体行动的困境，所以G20机制旨在提振主要经济体之间的协同，进而起到撬动全球集体行动的“杠杆”作用。但是，现在主要经济体之间的信任赤字阻滞了全球协同应对危机，且以美国为代表的发达经济体甚至连参与治理的意愿也降低了。

在这种状况下，以危机应对源起的G20又该如何调适自身定位、保留大国对话的意愿、及时回应全球治理的新需求呢？当下，很多国家群体相继提出了使全球治理机制现代化的方案。例如，欧盟提出了“开放性复边谈判”。这种方案有助于回应那些质疑G20机制代表性不足的声音。欧盟提议，先由主要的经济体和利益攸关方经由谈判达成一套规则和秩序，但这套规则和秩序并不是封闭的圈子，而是可以向外部开放的，有意愿的其他国家可以在后期选择加入。这样就既能凝聚共识，又能通过自愿加入将该规则体系慢慢扩大，使其逐步成长为更大的多边机制。加拿大方面也在积极探索中等强国的治理方案，例如通过倡导“13方贸易部长会议”，组织部分WTO成员贸易部长商讨WTO改革问题。该倡议的受邀方不仅包括发达经济体，也有墨西哥和肯尼亚等发展中经济体。“13方”并不包括当下存在经贸摩擦的中美两个最重要的经济体。这一方面为问题的解决提供了新的对话平台和备选方案，但同时也引发了新的思考：随着越来越多的发达经济体力图主导新一轮的全球治理机制改革和规则制定，这是否也增加了中国就全球治理机制改革提出自己倡议的紧迫性和必要性。

新的全球治理机制改革需能回应当前所面临的一系列系统性问题。首先，新的全球治理设计需要对一系列重大概念、议题和问题做出确切的定义，避免概念含糊带来的争端，例如什么是国有企业，什么是竞争中性，什么是跨境电商。这种定义对解决当前的许多问题至关重要，也应成为WTO现代化为代表的更新全球治理设计努力的方向。其次，新的全球治理设计须权衡新机制各方面的性质。例如，若一个机制要保持一定的有效性，就必然带来一定程度的制度非中性和等级化;如果要回避制度非中性和等级化而追求合法性，又必然会回到缺乏协调力和治理绩效低下的大多边去。这个时候，就凸显出了G20机制的独特性：一方面其致力于寻求主要经济体的共识，确保了治理有效性，同时又与既存的多边治理体系相互融合、相辅相成，进而保证了合法性。第三，要对当前国家行为体的身份、地位和角色进行新的认知和定位，这不仅仅限于当下争论激烈的发展中国家身份问题，还涉及国家与企业、组织和个人等非国家行为体之间的权利义务界定的问题。

以上三个方面的问题都是G20应聚焦思考的，因为这些问题关系到全球治理体系改革的最重大方面、最基础困境和最本源的问题。G20应避免一上来就钻到某个具体的议题领域里去，只见树木不见森林地讨论细枝末节的问题，这也是G20需要做出超越的地方。虽然G20最初是作为一个应对金融危机的机制被设计出来的，但它应该站得更高，思考更为重大的且关系整个全球治理和多边主义事业存亡的问题。G20可以是一个非常好的、进一步探讨全球治理体系现代化的平台，而为了利用好这个平台，中国有必要仔细勾画出一张具有可行性的蓝图来。这张蓝图应首先关注全球性重大问题，尤其是有关增进大国间互信、共谋全球治理事业的问题。寻求大国在重大问题上的一致也是G20设计之初的定位。如若能让美国和中国这两个正在经贸领域激烈博弈的大国借助G20这个机制冷静地坐下开诚布公地对话，将是G20大阪峰会最大的亮点和贡献。在去年的G20阿根廷峰会上，有人认为G20快变成“G2+0”了，但如果“G2”真的能在一些大的规则方面达成一致，无疑将有助于在G20乃至全球范围引领规则的走向，规避系统性波动。当然“G2”之外的“0”同样意义重大，因为一时间内“G2”之间很可能难以达成共识，由中等强国充当谈判“桥梁”的重要性也就更为凸显。因此，其在维护人类全球治理事业和多边主义传统方面也有着重大而不容忽视的作用，有待于进一步发挥。

為了能让全球主要的经济体达成一致，G20作为现代全球经济治理的“大脑和中枢神经”，其首要任务是将各方的关注点都梳理出来，然后就其轻重缓急做出权衡，列出时间清单，进行议题排序，这对确保G20机制本身的存在感也尤为重要。最不该做的就是围绕一些细枝末节的问题陷入旷日持久的争吵，如此就连保全G20机制本身的能力都会与日俱减。对G20而言，在连自身地位都无法维系时还去纠结一些细枝末节的问题，无疑是本末倒置。设定全球议程、应对全球议题、凝聚大国共识是G20的重大使命，然而，当下的G20还是任重道远，在这些“本职使命”方面存在很大的潜力有待挖掘。