“养老服务新政”引领机构发展走进新的春天

• 熊承刚 周春芳

2019年3月29日，《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）发布（下文简称“《意见》”）。养老服务新政（《意见》），对养老服务进一步深化放管服改革、拓宽投融资渠道、扩大就业创业、消费、促进服务高质量发展和基础设施建设等提出了具体的措施，明确规划了不同养老机构服务的定位，这对于养老服务、特别是养老服务机构的发展意义特别重大。

一、新机遇带来新挑战

截至2019年1月底，全国共有各类养老服务机构和设施16.38万个，其中注册养老机构2.97万个，社区养老服务设施4.66万个，互助型养老设施8.73万个。各类养老服务床位合计746万张，比2012年增加330万张，增幅达79.3%。尽管养老服务机构近年来得到了快速发展，但仍然难以满足老龄人口日益增长的需要。

从实际情况来看，我国养老服务的对象是面向所有老年人，其服务内容尽可能涵盖老年人所有需求，服务途径是通过居家、社区、机构等层面提供不同类型的服务内容。在补贴政策方面，全国各地建立的各种补贴最多的就是高龄津贴，其次是经济困难老人养老服务补贴，如过去“三无”、五保户老年人的生活保障补贴，少数部分地区建立了经济困难失能老人护理补贴制度，如现在一些城市的长期护理险试点。然而，这种“偏大偏全”的养老服务也面临一些问题，主要表现为供需不对接。绝大多数老年人生活在家庭，希望在家门口养老或者在自己家里养老，各级政府民政部门也想方设法修建了不少日间照料等设施，但是居家老年人获得感幸福感却不强。以政府投入和老年人满足感来看，“十二五”以来，政府和社会投入无疑是巨大的，但是对大多数普通家庭、失能、失智老人及相对困难的家庭来说，依然没有完全解决好养老服务保障问题，普惠养老目前还不能很好地实现。

从我们多年的实践上看，机构养老是最后一道防线，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老体系才是能够真正解决问题的关键所在。机构养老的支撑作用体现在其实用性、专业性和稳定性方面。此次《意见》的发布，我们欣喜地看到一种理性的的回归，如明确规划了不同养老机构服务的定位，对公办养老机构及公建民营养老机构强调其兜底保障作用，同时鼓励支持在养老服务领域着力打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌，发挥品牌养老服务保障作用。明确的定位，有利于养老机构的发展。

如何抓住这个契机，从关注民生、构建养老服务体系的高度新谋划、新布局？“十三五”期间，国家老龄事业发展和养老体系建设的主要任务，对养老服务有明确的指标要求：政府运营的养老床位占比不超过50%、护理型养老床位占比不低于30%。目前，全国各地的养老服务业发展，特别是机构养老，应借助《意见》的出台，以切实可行的政策支持，吸引社会广泛参与养老服务，通过制定系统的发展规划，不断完善政府兜底保障基本、社会积极参与、全民共建共享的公共服务格局，以推进养老基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，非基本公共服务市场化、多元化、优质化，从而积极应对社会关注的养老热点难点的挑战。

二、新问题需要新突破

根据《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》(国发〔2017〕13号)，“十二五”时期我国老龄事业和养老体系建设取得长足发展。《中国老龄事业发展“十二五”规划》《社会养老服务体系建设规划（2011—2015年）》确定的目标任务基本完成。老年人权益保障和养老服务业发展等方面的法规政策不断完善；基本养老、基本医疗保障覆盖面不断扩大，保障水平逐年提高；“十二五”时期，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系初步形成，老年宜居环境建设持续推进，老年人社会参与条件继续优化；老年文化、体育、教育事业快速发展，老年人精神文化生活日益丰富；老年人优待项目更加丰富、范围大幅拓宽，敬老养老助老社会氛围日益浓厚，老年人的获得感和幸福感明显增强。但是，随着老龄化进程与高龄化、空巢化、失能化相伴随，社会养老服务需求将空前急速增加，关系到千千万万个家庭，并且关系到社会稳定。按照“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划要求的标准，全国目前还有许多地区养老服务指标上仍存在不小的差距。存在着养老服务城乡发展不平衡、养老服务机构水平参差不齐、医养结合落实难、护理员队伍建设滞后，人员难招难留、养老服务市场发育不足等一系列困难和问题。

如何突破这些困难和问题？养老服务机构应紧密结合这次《意见》的出台，从过去的行政监管办法，向以标准化的管理方式转型。

三、新举措促进新发展

一是从顶层设计规划，对养老机构设施建设要有明确指标，保障最后一道防线的建设可控。在提出明确的床位总数目标同时，还要注重提高服务质量。结合宣传贯彻养老机构服务质量基本规范、养老机构等级划分与评定等国家标准，促使养老服务机构关注服务提供、设施设备、运营管理和安全等关键点，不断地改善工作环境、改进工作方式、提升服务水平。

二是通过开展养老机构等级划分与评定，将评定结果与养老机构的补贴发放直接挂钩，促使养老服务机构关注和改善服务质量，构建各地区养老机构信用体系，让广大老年人和市民有更多的选择。

三是结合2017年3月民政部等六部委联合启动为期4年的全国养老院服务质量建设专项行动，进行深入推进养老服务机构大力开展标准化建设，推行《养老机构服务质量基本规范》等国标，加快建立统一的服务质量标准和评价体系，制定符合各城市地区实际的养老服务系列标准，通过推行标准化服务管理，加强养老机构服务质量监管。

四是深入推进全国养老服务业综合改革试点。对公办养老机构，通过改革创新，突破运行机制和体制的束缚，发挥其兜底保障作用和标准化引领示范作用；对社会和民营企业通过政府提供土地、规划、融资、财税、医养结合、人才等一揽子的政策支持，吸引其参与养老领域，提供多元化养老服务。如对有条件的城区，可以通过先行先试，探索适合本地区发展的养老机构服务路径。

今后养老机构发展方向，还是要坚持政府引导、市场驱动，深化简政放权、放管结合、优化服务改革，推行养老服务标准化建设，不断增强政府依法履职、服务基层和企业的能力，加快形成统一开放、竞争有序的养老服务市场，保障公平竞争，改善营商环境，支持养老服务业创业创新，激发市场活力。