执法记录仪在海事领域的使用和推广策略

洋山港海事局 郭 冲 浦东海事局 孙昂昂

功能完善的执法记录仪的使用起到良好的安全示范作用，待功能和使用程序健全之后，执法记录仪将在全球海事领域得到更广泛的推广和应用。

2017年，一艘商船由于救助艇方面故障被澳大利亚海事机构滞留，随后船长在网上上传了一封致澳大利亚海事机构和所有PSC官员的公开信在全球范围内传播，他在信中不仅抱怨检查结果，而且还提出了种族偏见的指控。由于船舶的特殊性，没有人能在事后还原安检时的情况，导致此类纠纷事件在船舶安全检查过程中屡有发生。同时，船员向安全检查官行贿的现象也屡禁不止，甚至存在用金钱换“缺陷”的情况。这种行为会严重的损害海事信誉，并降低各国海事组织为改善航运发展所做的努力。

国际行动

为了抑制上述乱象，众多航运大国和国际组织陆续出台了相应政策来保证安检员执法的合法性和规范性。

1、中国：2019年1月，国务院办公厅发布了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》强调了全面推行执法全过程记录制度的重要性，并要求使用照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，实时对行政执法过程进行记录，维护政府公信力，营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境。

2、航运国家代表（以澳大利亚为例）：澳大利亚海事管理机构的努力分文内外两个方面。对内，为安检员制作欺诈控制程序，检查过程中抵制腐败行为；对外，海事要求安检员在实施检查前应把“Port State Control letter to the Master”交给船长。这封信包括安检员检查声明，以及海事机构正值,礼貌的承诺，并明确警告贿赂安检员是违法行为。

3、东京谅解备忘录组织：在港口国监督程序中（附录一：港口国监督官员在地区性港口国监督谅解备忘录和协议框架内开展检查的良好做法规则，第MSC-MEPC.4/Circ.2号通函）要求全体港口国监督官员应做到刚正不阿、专业水平和执法透明，秉承公平、公开、公正和一致的方式执行港口国监督。

中国海事局为了响应国家政策的号召，减少船舶安全检查中的争议和腐败行为，于2014年引入了执法记录仪。目前已经在上海、江苏、辽宁、山东和海南等地使用，并取得了良好的效果。

使用现状

1、执法记录仪在中国海事机构的使用情况

2014年，中国推行第一代执法记录仪，安检员在登轮之前需要打开记录仪直至离开船舶以后才允许关闭。该记录仪在防止腐败和保存执法证据方面起着不可替代的作用。2017年8月，上海海事局针对执法记录仪使用情况进行调查，根据全国570余名安检员反馈，在执法过程中遇到行贿的行为由43.51%降低到24.56%，同时，执法过程中众多珍贵的执法视频为年轻的安检员提供丰富的教学材料，促进安检员的成长。但是，第一代执法记录仪也存在隐私保护不足，对硬件要求高，功能单一以及防爆能力不足等缺点。

为更好地确保检查员的安全，提升执法记录仪的实用性和可靠性，2018年，推行升级版第二代执法记录仪，备忘录组织四个国家和地区试用。第二代执法记录仪在硬件使用、成本控制、数据传输等方面进行全面优化，同时，为了保障安检员的人身安全，增加了气体探测模块，记录仪会在氧气浓度低或其他危险情况时发出警报。

2、执法记录仪的推广之路

在东京谅解备忘录组织港口国监督第27次会议上，中国代表团首次提出执法记录仪的概念，对执法记录仪的使用方法、隐私保护、数据处理等方面进行详细的介绍。此次会议引起了会场的热烈响应，同时大会也对记录仪的功能性和隐私性提出了一定要求。在第28次会议上，中国代表团进一步完善相关材料，并在全国范围内进行数据调查，把数据材料递交到国际会议上，证明了执法记录仪在防止腐败、保留执法证据方面的重要作用，大会决定，今后每两年举办一次的研讨会中执法记录仪为固定议题。在第29此会议上，中国代表向大会提交了新一代执法记录仪的设计和使用情况，并给四个国家进行为期半年的试用，得到良好的评价和真诚的修改意见。

2019年年初，上海海事局收集到各方的试用反馈，根据几年的使用经验积累和试用反馈，认为需要对执法记录仪的使用程序和设备配置有进一步的思考和升级。

问题及原因

由于地域、文化和法治理念的差异，执法记录仪在全世界海事领域的使用推广中也遇到了很多问题。

1、缺乏关于隐私保护的要求和规定

第29次会议上，国际劳工组织代表提出缺少关于隐私保护的要求。执法记录仪自使用和推广以来，受到的最大质疑便是涉及船员隐私保护的问题，尤其是面对西方国家船员，他们把隐私看的尤其重要，认为检查过程中使用执法记录仪是对个人隐私的侵犯，所以有抵触情绪。产生这一问题的主要原因是中西方隐私观的差异，而造成差异的根源所在即中西方文化差异中价值观念的差异。隐私是西方个人主义的直接产物，西方文化中的个人主义价值观念，包括自主动机、自主选择、尊重他人、个性自由、尊重隐私等层面，主要表现有个人隐私、个人自立、个人表现等，西方人对个人空间极端崇尚和高度敏感，人们对个人生活空间的界限意识十分敏感，不经允许绝不进入他人的领地。而中国属于群体主义的价值观，人们对集体或群体有很强的归属感，在群体取向的影响下，中国人提倡凡事以家庭、社会和国家利益为重，主张个人服从集体，崇尚“大公无私”等，所以对个人隐私的敏感程度相对较小。因此，执法记录仪在推广使用过程中会产生侵犯隐私的质疑。

2、缺乏关于使用范围的要求

联合国海洋法公约第二十七条第一款，“沿海国不应在通过领海的外国籍船舶上行使刑事管辖权，以逮捕与该船舶通过期间船上所犯任何罪行有关的任何人或进行与该罪行有关的任何调查”。执法记录仪的使用仅仅是记录确保船舶有效履行公约的PSC检查的过程，而不能涉及联合国海洋法中的关于外国籍船舶的刑事调查。而执法记录仪的英文翻译为“Law Enforcement Recorder”，很容易让人产生误解。

造成这一误解的原因根本上也是中西方法治理念的不同。西方英美法系采取的是对抗制的诉讼模式，控辩双方都有调查取证的权利，因此西方人更加注重证据的收集。而中国属于大陆法系，主要采取职权主义诉讼模式，调查取证工作由专门的机关进行。法理文化的不同导致了对于调查取证的理解的差异，也造成了对于执法记录仪使用范围的误解。因此，应该明确执法记录仪的使用范围，明确其不能用作有关外国籍船舶的刑事调查等。

3、功能单一，缺少人员保护的功能模块

SOLAS公约2014年修正案第XI-1章第7条规定，船方需要携带合适的便携式气体探测仪，至少需要在进入封闭舱室内能够测试氧气、可燃气体或蒸汽、硫化氢和一氧化碳的浓度。传统的检查过程中，安检员会佩戴相应的气体探测设备，现在又增加了执法记录仪，过多的设备会给安检员的安检造成不便。执法记录仪作为安检员检查过程中必须佩带的设备，是作为承载气体检测功能，进行人员防护的极佳载体。因此，应该加入适当的气体探测功能，保护安检员的人身安全。

4、缺少国际统一的使用标准

在四个国家试用的过程中，发现执法记录仪缺少国际统一的佩戴和视频录制标准。表现在对于不同国家的PSCO的制服不同，放置执法记录仪的卡扣不适用于所有制服类型并且执法记录仪的重量稍大，导致录制的视频视野偏低。同时在高画质、长时间录制视频时，电池容量不够。

未来推广和使用策略

由于不同国家的法律法规的差异，以及中西方的文化差异，导致在船使用执法记录仪的接受程度有所差别。对于东京备忘录成员国和航运公司提出的缺乏使用依据，涉及隐私和商业机密的部分，可以通过完善程序解决，涉及基本设计问题和功能性问题，可以通过升级技术解决。

1、执法记录仪程序性优化

首先，设置执法记录仪使用依据，完善执法记录仪使用程序。在目前的港口国监督体系中，对于PSCO的专业判断和行为准则没有统一的评估模式。在履约能力不同的国家，PSCO的履约水平也参差不齐，因此有必要设置一套完善的PSCO评估制度，让港口国监督检查在一条健康的道路上持续发展。具体程序应该考虑以下几个方面。一是按照东京备忘录港口国监督检查程序中PSCO良好行为准则里面尊重的要求，避免对船上人员的休息或私人活动造成不当影响，明确在船上哪些处所使用执法记录仪；二是在佩戴执法记录仪进入船员私人场所之前应向船员充分说明情况，在得到允许之后方可进入；三是如果船员认为录像侵犯了个人隐私，应该关闭录像功能，仅仅在发现缺陷后采集照片信息；四是应该制定数据保护的规则，规定数据读取的权限，确保数据的安全，防止数据外泄，保护船员隐私。具体实施方式可以是修订《2011年港口国监督程序》（A.1119（30）），在附录1的中文中添加第4部分，对PSCO良好行为准则的评估。同时在附则中添加评估程序，将PSCO的行为准则联通成为一个实施闭环。

其次，修改执法记录仪推广名称。在港口国监督检查程序中没有防止PSCO潜在的廉政风险的有效规定。按照PSC检查的定义，港口国监督检查只能视作成员国履约的一项手段，是一个技术评估，与执法相关度不大。执法记录仪的使用应该限定在PSC检查领域，不得用于事故调查取证等涉及刑事管辖的内容。因此执法记录仪需要修订其推广名称，例如，港口国监督检查记录仪（PSC Recorder）。这样，在他国开展PSC时，船方可能更容易接受视频录制。

2、执法记录仪技术性优化

首先，解决设备基本设计问题，制定统一的使用标准。解决执法记录仪在制服上的固定方式、佩戴位置、稳定的视频录制视野和减轻设备质量等基本问题。

其次，完善执法记录仪功能。基于执法记录仪的使用经验，限于海事执法工作环境的特殊性，安检员可能需要进入船舶封闭舱室等区域开展检查，现有的执法装备在安检员进入封闭舱室检查前，并不能对舱内气体浓度进行测量做到二次确认，也就没有起到更好的检查辅助作用。为了更好地保护安检员安全，建议在技术可行的情况下在现有执法记录仪中嵌入一套更完备的气体含量检测设备，不仅限于氧气含量的测量，也可以测量易燃气体或蒸汽，硫化氢和一氧化碳的浓度，数据供安检员执法过程中需要进入封闭空间前做决策参考。

执法记录仪的使用在规范船舶安全检查，实现检查公正透明，保护船舶安全检查员和行政相对人的合法权益方面，发挥了越来越多的作用。如果尊重文化差异，制定使用规则，明确使用规范，注重隐私的保护，执法记录仪是良好的PSC检查辅助工具。另外，就航运企业而言，功能完善的执法记录仪的使用起到良好的安全示范作用，待功能和使用程序健全之后，执法记录仪将在全球海事领域得到更广泛的推广和应用。