上海探索党建引领民主实操

/华逸婕 张银沁

上海历时五年的城市街区协商民主程序设计，通过一系列党建引领下的社会共治和社区自治的实践，将社会主义协商民主从“理论天花板”拉回现实土壤，真正使民主可操作化，为社会主义国际化大都市的城市基层治理提供了实践形态，为“长三角区域一体化发展”等国家战略提供了社会治理的基础。

“实操民主”的探索不只是投票决定哪个项目，而是发动群众参与社区自治，为党委和政府决策作出参考。韩福国 供图

近年来，上海探索的社区实操民主，以街区层面的党代会、社代会为制度载体，在保证最大多数民意有效表达的基础上，通过“复式抽样”“协商民意测验”“民主恳谈’等民主化环节设计，让干部和群众围绕社区治理中的现实问题进行平等协商恳谈，并采取会前会后的两套问卷，为党委、政府的精准决策提供数据依据和民意基础。专家将这套民主程序称之为“社会主义复式协商民主实操机制”。

“一号课题”聚焦基层治理

进入21世纪，上海的城市化进程进一步加速，传统的“城区”概念已涵盖不了城市的内涵，人口规模激增，社会结构演变，逐步形成阶层多元、主体多元、诉求多元的新形态。

“基层出现的新变化、新情况、新问题，我们有些掌握、有些只掌握部分、有些根本不掌握。”时任上海市委书记韩正说。

而当上海的经济发展跃至新高峰，并开始进入“新常态”时，社会领域的再次转型变得自然而迫切。上海市委、市政府落实“五个中心”建设，打响“四个品牌”，深入实施长三角区域一体化发展等三项国家战略及一系列中央部署任务的同时，深耕社会建设和社会治理。中央政治局委员、上海市委书记李强到了上海，第一站就是考察五里桥社区治理，充分表明了上海对社会建设和社会治理的一贯重视。

2014年，上海市委一号课题“创新社会治理、加强基层建设”成果出炉，形成了《上海市委关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和6个配套文件（简称“1+6”文件）。文件聚焦创新体制、加强基层、夯实基础、落实保障，基层干部普遍反映，突出党建引领下的社会共治和社区自治，人们“为之一振，眼睛一亮”。

2014年3月5日，习近平总书记在十二届全国人大二次会议上海代表团全团审议中，专门肯定上海市委将“创新社会治理、加强基层建设”列为“一号课题”的现实意义。总书记指出，社会治理“核心是人、重心在城乡社区、关键在体制机制创新”，要更加注重系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。从政治高度的逻辑上指出了社会治理的结构逻辑。

据悉，“自下而上的民意征集机制、自下而上的问题解决机制、自下而上的绩效评价机制”是“一号课题”调研过程和“1+6”文件出台过程中始终关注的标准体系。“1+6”系列文件中明确规定，基层治理应体现“重心下移”“权力下沉”“权责一致”“赋权到位”，促进社会建设与社会治理齐头并进。

“本质上，这些举措均体现‘一号课题’的最终归宿。”在征求基层干部对“一号课题”的意见时，韩正曾表示，“群众不太关心出多少文件，他们最关心公共服务和公共管理水平是否提高、社区社会是不是更加平安”。

“城市治理的‘最后一公里’就在社区。”2018年11月6日至7日，习近平总书记在考察上海社区工作时强调，社区是党委和政府联系群众、服务群众的神经末梢，要及时感知社区居民的操心事、烦心事、揪心事，一件一件加以解决。老百姓心里有杆秤。我们把老百姓放在心中，老百姓才会把我们放在心中。加强社区治理，既要发挥基层党组织的领导作用，也要发挥居民自治功能，把社区居民积极性、主动性调动起来，做到人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享。

李强指出，认真学习落实习近平总书记关于社会治理的一系列指示要求，从人民群众关心、让人民群众满意的事情做起，把党建引领贯穿始终，在智能化上加快步伐，更好激发社会参与活力，不断增强基层队伍本领，全面构建既井然有序又充满活力的社会治理新格局。

社区治理伴生社会建设

为了贯彻落实好中央精神，上海各地纷纷投入到社会共治和社区共营实践中。

“小区环境是每一位居民应该享有的，小区的保护需要大家的共同参与，这是我们的责任，所以不觉得辛苦，不觉得累。”新众花园社区居民王阿姨说。

环境脏乱差、居民低学历、矛盾问题多是大家对动迁小区的旧有印象。嘉定区新众花园社区居委为了改变大家对动迁小区的成见，从楼道空间改造入手，开展“楼组微自治，邻里大空间”楼组课堂建设，居民自发清洁美化楼道、建设楼道客厅。通过楼组课堂开设一系列居民感兴趣的活动，由居民骨干担任课堂负责人，自行招募居民参加活动。

2018年10月27日在成都召开的第二届全国社区发展与社区营造论坛，上海嘉定区等多个社区入选城乡社区发展治理创新与变革案例集，其中嘉定区真新街道鼎秀社区工作法还入选了民政部评选的全国100个优秀社区工作法，而前不久上海入围首届“中国城市治理创新奖”的获奖项目，都充分体现了“一号课题”实施五年来的典型经验，也标志着上海对实操民主的探索有了实质性的发展。

据上海市嘉定区社会建设办公室社会建设科的徐晓菁介绍，社区治理的具体问题解决，就是通过一件件小事让大家一起做，通过共治共营实现共享，使人人都是志愿者成为可能，使人人都是积极行动者成为常态。在行动中提升自治能力、增进自治意识、养成自治习惯，最终成长为具有公共素养、公共精神的公民，成为人与人、人与环境和谐相处的社会基础，成为善治社会的有机土壤，最后形成有序的社会建设进程。

徐晓菁指出，嘉定社区共营的开展，紧盯现代城市社区治理短板，契合嘉定社区发展需求，从方法理念和实际操作等方面进行的有益探索与实践，构成了上海社会治理的丰硕成果之一。尤其是社区共营工作坊的推动，显著提升了小区综合治理的成效，社区自治共治氛围浓厚，居民参与意识大大增强，社区治理路径不断深化。

浙江工商大学公共管理学院副教授张丙宣表示，上海市的社区营造以基层党组织的坚强领导为保障，以解决社区治理面临的现实问题为导向，为居民参与社区治理提供了接地气的载体和规则，得到了群众的积极响应和支持，居民的民主素养和民主治理的能力得以提升，让基层民主更有生命力。

探索协商民主测验

“实操民主真的太棒了。我现在不只关心自己小区的事，别的小区项目我也开始关注，不少居民应该和我感受类似。”参加完“协商民意测验”后，上海市金东小区的居民代表周亚平激动不已。

自治能力、自治意识、自治习惯是善治社会的有机土壤。徐晓菁 图

2015年5月31日，上海市浦东新区浦兴路街道，针对街道“居民自治金项目”的选择，进行了完整的“协商民主测验”流程，这成为上海大都市治理中第一个严格按实践程序操作的项目，把居民参与和协商民主决策引入项目评选过程中。

事实上，早在2013年，上海市闵行区古美街道在国内首次把“协商民主测验”方法引入“街道党工委的党内民主”，在所有党代表中，按照“协商民主测验”程序进行了操作。

“离开可操作化的程序，没有真正的自由；离开可操作化的程序，没有真正的民主；离开可操作化的程序，没有真正的效率。”复旦大学国际关系与公共事务学院教授陈明明指出。

“社会主义协商民主的可操作化至关重要。”复旦大学副教授、城市治理比较研究中心主任韩福国也同样认为，通过程序的科学化设计、参与方法的民主化供给、制度的模块化组装使社会共治中的专业资源和力量，聚集在社会治理的核心问题周围。它们向上可以实现问题的传输，向下可以与社区自治的问题链接。另一方面，体现了现代基层社会民意代表的多元化包容，建构了多数决策的认同基石。在上海的实践中，通过分层随机抽样的方式，让辖区内单位代表、商圈和楼宇代表、流动人口的代表、国际化人口的代表参与到社区代表会议当中来，参与到街道党代会中来，为基层社会的共治格局提供了坚实基础。

那么“协商民主测验”到底是什么呢？为什么通过“协商民主测验”，可以使民主真正可操作化？

据悉，“协商民意测验”是目前国际上流行的一种旨在落实协商民主理念的民意调查方法。2005年，在浙江温岭的“民主恳谈”中予以尝试应用，之后云南盐津县参与式预算等项目也付诸操作。

“协商民主测验”通过把几百人分成小组，进行有主持人的小组讨论，使样本中的参与者拥有了在几百人中的发言权，以及在每个十几人小组中的发言权。由此，每一个人都能看到自己的发言至关重要，而随着讨论并介入这些事项，人们就可能发生改变自己的观点。

“通过与项目负责人和专家的当面沟通、解释，大家心中的困惑多多少少得到了解答。”周亚平说。

对“协商民意测验”，人们起初的理解仅仅只是收集民意。但实际上，“协商”体现了民主参与的典型方式，“民意”表明协商的具体内容，“测验”则意味着促进协商对话的定量统计。韩福国介绍，这一方法的科学性，体现在通过采取“概率抽样”的方法抽取样本，并对固定样本进行前后两次问卷测验。通过两次问卷的态度变化，可作出具体决策。

“协商民意测验就是在做一种尝试，它的目的不是投票决定哪个项目，而是发动群众参与社区自治，从中听取居民意见，了解民众的关注点，为政府决策作出参考。”韩福国说。

平等对话的“复式协商民主”

专家指出，民主离不开决策层与社会的对话，而要开展对话，必然碰到以下三个棘手的问题。一是如何保证对话的平等性；二是如何提高对话的积极性；三是如何保证对话的连续性。

俗话说：“会哭的孩子有奶吃。”据韩福国介绍，上海市在基层社会治理中，创新了“复式协商民主”，用复式抽样方式即两次抽取样本来选取参与者，适应了中国社会群体分层结构，把党员干部、社区自治群体与普通民众有机融合在一起。据介绍，这一方法已经实践于自治金分配与小区改造等项目中，也嵌入到街道党代会与社区代表会议等制度中。

2017年，静安区南京西路街道社区代表会议进行了“复式协商民主”决策程序的嵌入；2018年浦东新区洋泾街道尝试了分层抽样与前后测验民意问卷等多元化的程序环节，将社区委员会的运作实体化，建立了详细的社委会和专业委员会的协商规则；2019年，浦东新区陆家嘴街道在社代会制度中，完整地实践了“复式协商民主”的程序环节，并且把开放空间讨论技术引入到小组讨论当中，设立了符合上海现代化国际大都市治理结构的“专业委员会”。

“在理想的协商中，参与者应该是平等的，只有在平等的条件下，理性的讨论和对话才有意义。”韩福国指出，平等包括形式意义上的机会平等和实质意义上的能力平等。但是，在现实中，参与主体由于社会资源、信息资源、文化素质、交往能力等方面的差异会表现出实际能力的不平等。能力强者在协商讨论的过程中占据主导地位，对决策的话语权和影响力更大，能力弱势方的意见和利益则容易被忽视、被边缘化，从而影响公共决策的公平性和可接受性。

在上海浦兴路街道的“居民自治金项目”中，由于是第一次的“协商民主测验”，拿到名单后，东陆路四居委党支部书记邵朱芬开始了一家一户的邀约。她说，名单里的十几名居民最终只来了5名。在其后的多次“复式协商民主”实操中，采取复式抽样就大大提升了参与率和协商恳谈实效。

在很多实践案例中，项目组对居民参加完协商民意测验后的决策认知，进行了前后的问卷比较，发现居民对参与社区事务公共决策的态度发生了变化。

据介绍，“像我这样的人对政府决策行为没有发言权”的选项数值有了下降，说明居民代表认为自己应有发言权，对参与意识有着明显的认同。“大多数人不懂得社会公共事务，最好由专家和政府官员来决定”的选项数值也有了下降，同样说明，专家和政府官员应听取民意，而不是居民单向地认同政府和专家单独决策。

“关键是如何打破平等参与困境，保障协商恳谈的平等性，需要培育引导社会民间组织的有序参与。”浙江省社会科学院政治学研究所、浙江省中国特色社会主义理论研究中心副研究员余华说，“通过培育引导社会民间组织的有序参与，充分发挥组织的优势，可以弥补公民个体能力上的实质性不平等，更好地保障弱势方的利益，增强协商民主的实效性。并且，在公共利益和个人利益发生矛盾冲突的时候，可以通过社会民间组织来调节和缓冲。”

专家指出，未来中国基层协商民主的关键就是地方党委，人大和政府应成为协商民主的积极参与者。否则，协商民主即使在基层实践中的创新模式，也只会“昙花一现”，很难形成持续的制度化，也就无所谓社会治理的持续成效。

关注社会主义协商民主程序多年的韩福国认为，中国基层协商民主的一个主要特征就是把民主作为一种治理资源嵌入到现代社会治理当中，而不是单纯地建构一个具有民主形式的外在协商制度，其发展路径化解了民主发展与经济社会发展互为前提或者结果的外生困境，为中国基层群众自治制度的落地提供了具体的可操作载体、可复制的程序、可推广的方法和技术。

“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”韩福国表示，习近平总书记的这个论断，点出了中国社会主义协商民主发展的“中轴”，必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。从这个意义上来看，全国各地的实践案例，尤其是上海、浙江等地的探索，都是“程序合理和环节完整”的生动呈现。■