农村土地流转中的服务型基层政府构建

陈秀萍 赵亚男

摘要：服务型基层政府在中国农村土地流转中具有必要性，然而在中国农村土地流转过程中服务型基层政府往往处于缺位状态，分析其原因主要有土地流转相关法律制度不完善、基层政府具有双重利益属性、基层政府公共服务水平低下等。立足中国的发展实际，提出了服务型基层政府的构建应当通过完善相关法律制度、畅通对基层政府的监督渠道、在基层政府成立专项工作小组等方式，推动农村土地“三权分置”改革和乡村振兴目标的实现。

关键词：农村土地流转;基层政府;公共服务

中图分类号：D912.1;D625         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）11-0182-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.11.043           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Construction of service-oriented grassroots government in rural land circulation

CHEN Xiu-ping，ZHAO Ya-nan

（School of Law，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The service-oriented grassroots government in the transfer of rural land in China has necessity，but in the process of rural land transfer in China， the service-oriented grassroots government is often in the absence of a state. The main reasons for this analysis are the imperfect legal system of land transfer， the dual interest attribute of the grassroots government and the low level of public service. Based on China's development reality， the construction of a service-oriented grassroots government should promote the reform of the "three-right Separation" of rural land and the realization of the goal of rural revitalization by improving relevant legal systems， smoothing the channels for supervision of grassroots governments， and setting up special working groups for grassroots governments.

Key words： rural land circulation; grassroots government; public service

实施农村土地“三权分置”、鼓励农村土地经营权流转是党和国家在新型经济发展形势下对农村所做的重要改革。本研究的农村土地流转是指农村土地经营权流转（不包括征收行为），在农村集体土地的承包经营权有效存在且土地所有权性质和农业用途不被改变的前提下，出让方与受让方双方经过平等协商，享有土地承包经营权的集体经济组织成员的农户依法、自愿地将土地承包经营权采取转让、转包、互换、入股和出租等方式流转给受让方并从中获得收益的行为[1]。鼓励农村土地經营权流转，发展完善农村土地“三权分置”制度，是进一步健全农村土地产权制度，保障农村集体组织及其成员和农村土地经营权受让方的合法权益，实现农业农村现代化的重要途径。

在鼓励农村土地流转的背景下，基层政府正确的角色定位是推进农村土地流转和保障广大农民合法权益的重要前提之一。农村土地流转需要充分尊重农民的意愿，但现实中基层政府服务者角色缺位现象普遍，因此基层政府从“管理者“向”服务者“的角色归位具有必要性。

1  服务型基层政府在农村土地流转中的必要性及其功能

1.1  服务型基层政府在农村土地流转中的必要性

本研究中的基层政府是指县级、乡（镇）级政府，是中央政府在地方的基层政权。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第五条、第二十四条和第五章等的规定，基层政府作为与农村集体经济组织及其成员最密切接触且最了解广大农民意愿及诉求的行政机关，其在农村土地流转中承担重要职责。基层政府公共服务职能的履行能够提高农村土地流转效率、规范流转合同的签订与履行，其重视态度与执行能力是农村土地“三权分置”及农村土地流转相关政策方针能否得到有效贯彻实施的直接因素。

政府的政治角色定位与政府的性质、地位、权力界限、职责范围和行为方式等密切相关，其角色定位不仅体现着社会资源汲取与分配的实现方式和手段，而且反映了行政效率的高低与社会经济发展现状[2]。服务型政府是现代社会政府发展的必然趋势，突出特点在于其以实现和发展人民的利益为根本目标、以提高政府整体工作效能和服务水平为工作中心、以经济、政治、社会全面协调发展为直接目标、以构建具有市场导向和公共服务等特征的政府管理为发展方向，有利于形成社会资源合理配置的机制和健康、和谐的社会舆论和文化环境，是充满生机活力、不断追求发展和进步的政府[3]。作为家庭联产承包责任制的时代升级，“三权分置”制度在客观上顺应了坚持农地集体所有、保留承包权、流转经营权的时代要求，突出追求农地经济效益，强烈要求基层政府逐渐从市场经济活动中撤退出来，通过提供充足优质的公共服务来证明自己存在的价值与合法性[4]。服务型基层政府能够充分尊重农村集体成员的意愿、保护农村集体产权、释放农村土地活力，是缩小城乡经济发展差距、实现社会主义新农村目标的应有之义。

1.2  服務型基层政府在农村土地流转中的功能

农民群体在中国处于主体地位，其合法权益的实现和发展是社会秩序稳定的前提。在农村土地流转中，农民在流转的双方或多方关系中处于相对弱势的地位，因此基层政府需要积极承担起维护农民合法权益的职责。

1.2.1  公共服务的提供者  提供公共服务是行政机关的职责之一，公共服务也是实现群众对行政机关信任的基础。“任何人放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的惟一的方法，是同其他人协议联合组成为一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯”[5]，这种共同体便是政府。农村土地除了能创造经济效益外，更重要的是对农民具有社会保障功能，因此在农村土地流转中基层政府应当为农民提供必要的政策宣传、政策解读以及必要的社会保障服务如养老保险、再就业职业教育等，这也是农民配合土地流转政策以及信赖基层政府的前提和基础。

1.2.2  市场秩序的调控者  农村土地流转市场以追求经济效益为首要目标，而中国尚未建立完善的农村土地流转市场机制，因此在土地流转中需要基层政府介入调控以维护土地流转市场的正常运转。对此，基层政府一方面应当及时公布相关政策、信息，指导土地流转合同订立，监督合同履行，以此降低土地流转各方的成本，提高流转的效率及质量;另一方面，应该对土地经营方加强监管，及时解决流转纠纷，维护流转市场秩序的稳定。

1.2.3  土地资源的保护者  根据国家的相关法律法规及政策，农村土地经营权的改革仍要坚持保护土地资源、以坚守18亿耕地红线为前提。土地是国家的重要资源，是人们赖以生存的基础，基层政府作为与农村、农民、农地直接接触的行政机关，需要承担起保护土地资源、坚守耕地保护红线、节约土地资源等重要责任，以防出现改变土地用途等突破耕地保护红线和土地浪费的行为。

2  服务型基层政府在农村土地流转中的缺位现状

中国广大基层政府目前的政治角色定位仍停留在传统的管理者角色中，特别是在农村土地流转中基层政府仍存在为追求地方经济的增长而忽视农民意愿等问题。农村土地“三权分置”对基层政府的行政行为提出了更高的要求，而农村土地流转所需的服务型政府还处于缺位状态。本研究从中国农村土地流转的实际出发，深入剖析基层政府公共服务的缺位问题。

2.1  部分地区基层政府过度干预土地流转

根据《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》和《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等相关法律法规和政策，农村土地流转要以充分尊重农民的意愿为前提。但在农村土地流转过程中，部分地区基层政府由于受到经济利益的驱动或迫于政治任务，往往存在干预甚至强制农村土地流转等忽视农民意愿的行为。“三权分置”主张通过各类市场主体按照市场竞争法则来配置土地经营权，从而推进农村土地资源的优化配置[6]，强调以市场资源配置为基础。有些基层政府只追求政治和经济目标，违背甚至无视市场规律，强行介入土地流转过程，这样只会挫伤广大农民群体参与农村土地承包经营权流转改革的积极性并侵犯其合法权益。

2.2  基层政府公共服务职能履行不足

基层政府的政治管理职能与公共服务职能二者相互依存，联系密切。政治统治以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了社会职能时才能继续下去[7]。因此，公共服务职能的切实履行是基层政府实现地方治理、树立政府权威和赢得信任的基础和前提。特别是在农村土地流转中，基层政府提供完善的公共服务是农村承包土地经营权改革的前提，而实然中，基层政府的不当行为使公共服务职能的履行与应然存在着较大落差。

首先，土地流转政策解读与符合农民利益的行政指导是农民群体正确流转土地的前提，也是整个农村土地流转市场平稳、健康发展的有力保障。而实际中，基层政府仍存在政策宣传与行政指导不到位等懒政现象。其次，社会服务机构、社会保障制度等农村土地流转所需的外部条件不完备。公平高效的土地流转纠纷解决机制、农民职业教育等再就业措施、土地信息咨询与农村土地定价评估等社会服务以及养老服务、最低生活保障等社会保障制度，都是农村土地流转所必需的外部条件，这些社会化服务到位能够促进农村土地更广、更快、更好地流转。而在农村土地流转进程中，基层政府的相关配套措施远未达到实际所需。

2.3  基层政府缺乏对农村土地流转市场的规范和监管

农村土地流转市场是一种特殊的交易市场，由于规范有序的农村土地流转市场机制尚未形成，不可避免地存在不规范、盲目性、逐利性等问题，这就需要基层政府加强监管，以规范市场秩序。而实际农村土地流转过程中，政府监管缺位使得农村土地产权仍嵌入在人情社会关系中，“关系地权”的强力原则在地权配置实践中占据强势地位[8];农村土地流转中突破耕地红线、损害农民利益、随意改变农村土地用途的行为频繁发生[9]。加强基层政府对农村土地流转市场的监管与规范，在一定程度上能够弥补农村土地流转市场的缺陷。基层政府通过指导和监督流转合同的订立与履行，开展政策宣传，协调各方利益等措施，可以提高农村土地流转的规范性，从而促进农村土地合理合法地流转。

3  制约基层政府在农村土地流转中服务者角色发挥的原因分析

3.1  相关法律制度不完善

中国农村土地流转相关法律法规不完善是基层政府在农村土地流转中公共服务职能缺位的根本原因。虽然国内专家学者对“三权分置”的制度设计从多角度进行了研究，但只是停留在理论层面，还未将制度落实到法律规范上[10]。因更注重农村土地的社会保障功能，中国现行法律法规对土地承包经营权流转设制限定性条件视为当然，而对“三权分置”中“土地经营权”依法产生和进入交易机制的规则却没有清晰明确的规定[11]。相关法律法规的不完备会使基层政府在农村土地流转中具有较大的自由裁量权，从而造成基层政府强行介入农村土地流转以及懒政、不作为等行政问题。《农村土地承包经营权流转管理办法》对基层政府在农村土地流转中的职责进行了少部分、原则性的规定，但在基层政府对农村土地流转的管理和指导、流转纠纷的调解等方面并无具体的程序和责任规定。

3.2  基層政府双重利益属性决定

基层政府具有追逐政治效益和经济效益的双重属性，是其在农村土地流转中服务者角色存在缺位的直接原因。政府代表公共利益，但追求自身经济利益也是不容忽视的客观事实，政府是具有公利性与自利性的矛盾统一体[12]。一方面，基层政府承担着完成上级行政机关分配的行政指标和任务等政治责任，在一定程度上使基层政府以上级机关的命令为先，而非以农民的利益为根本出发点。另一方面，基层政府又有追求地方经济发展的属性，而农村土地流转能够吸引经营大户的投资和促进农村劳动力实现再就业，从而实现地方经济发展，致使基层政府过度追逐土地流转的规模与速度而造成服务型基层政府的缺位。

3.3  基层政府公共服务水平低下

农民群体因知识水平普遍不高，且对政府机关的天然信任，因此在一定程度上依赖于基层政府的公共服务。基层政府在指导土地流转中未能切实保护广大农民群体的切身利益和对土地流转市场缺乏应有的监管和规范，这与其公务服务职能薄弱、行政指导行为不规范有关。根据《农村土地承包经营流转办法》，基层政府在农村土地流转中承担着行政指导职责，但是事实上，由于基层政府行政不作为或不规范以及政府职能结构还未得到实质性调整[13]，基层政府的人力等资源不足，农村土地经营权流转合同签订率低或合同条款存在漏洞，大量口头约定依然存在，因此造成流转秩序混乱、纠纷频发等现象。

4  农村土地流转中服务型基层政府的构建

服务型政府的政治角色定位与农村土地“三权分置”的改革进程直接相关，因此构建服务型基层政府具有紧迫性且意义重大。

4.1  完善相关法律制度

完善农村土地流转中基层政府职责的相关法律制度是服务型基层政府构建的根本出路。在完善相关法律制度方面，当前中国学术界主要是从建立一部专门法律或者在行政法中对各级政府在土地流转中的职责予以明晰来实现对基层政府的规范[14]。

本研究认为应当在现有农村土地经营权流转的法律体系中对基层政府的具体职责予以明晰和限定。《农村土地承包经营权流转管理办法》中对土地流转的概念、出让方和受让方的权利义务以及基层政府的管理和指导的工作内容等方面都予以了较为完善的规定，是对农村土地流转的重要和直接指导法律文件，因此应当完善《农村土地承包经营权流转管理办法》中的相关内容。在完善基层政府的相关职能方面，一方面，应当增加《农村土地承包经营权流转管理办法》第五章流转管理中基层政府管理和指导的具体程序要求，避免基层政府的自由裁量权过大而侵犯农民的合法权利。另一方面，应当增加基层政府在土地流转中强行推行政策、介入流转进程以及不作为、不规范行政的责任承担，从根本上对基层政府的行为予以约束。

4.2  畅通对基层政府的监督渠道

基层政府行政职能的发挥要以充分尊重基层群众的意愿为前提，因此需要畅通基层群众特别是广大农民群体对基层政府的监督与意见反映渠道，以实现对基层政府的制约和监督。首先，对基层政府农村土地流转工作的监督可以通过媒体监督、群众投诉举报、上级行政机关监督和基层政府自我监督等途径进行。其中，基层政府的自我监督是主要方式，主要通过政务公开方式，基层政府应定期进行土地流转相关工作情况的公开和定期召开工作总结会议。同时，媒体监督也是重要的监督方式。媒体是广大农民了解相关政策、信息的主要方式，因此媒体需要积极承担起监督责任，勇于曝光基层政府的不作为行政、懒政和不规范行政等问题并积极宣传、解读土地流转相关政策，并及时反映广大农民群体的合法诉求。在上级行政机关的监督方面，上级机关应把是否充分尊重农民群体的真实意愿与是否发展和维护农民切身利益作为评价基层政府农村流转工作的首要指标，改变以农村土地流转面积和经济效益为主的考核方式，释放基层政府政治和经济压力。其次，群众的反馈意见是衡量政府工作水平的重要尺度，也是基层政府赢得群众信赖和提高政府公信力的重要途径。对此，可以在基层政府的网站和所在地建立线上和线下的农村土地流转工作的专项意见反馈窗口，并开通电话专线，畅通农民群体反馈渠道，还应建立群众意见处理机制，完善对群众意见处理的标准、时限、过程与结果公开等程序要求。

4.3  成立农村土地流转专项工作小组

基层政府的规范行政对农村土地流转有序健康地开展具有推动作用，而基层政府的行政水平与农村土地流转的现实需要存在着矛盾。对此，基层政府应当成立农村土地流转专项工作小组，专项负责本区域内的农村土地流转工作。首先，在专项工作小组的人员组成上，应当聘请农村土地经营权流转的专家做指导，同时小组成员也应当涵盖一定比例的各农村集体经济组织的农民代表，以代表广大农民的意愿。其次，在专项小组的工作程序上，应当以充分尊重农民的真实意愿、不干预市场运转机制和维护农民的利益为原则。在流转的前期，基层政府可以发挥主导作用，以规范流转合同和引导流转秩序的建立。在流转的中后期，基层政府应当从主导角色转为引导角色，主要发挥协调作用，扩大市场因素的影响，让农民自己决定流转的面积、期限和用途等要素，实现政府效益与农民利益的双赢。同时，因《农村土地承包经营权流转管理办法》中责任承担制度尚不完善，对此可以先行制定符合本地区发展特点的责任承担制度，对流转工作中超过必要限度、侵犯农民合法权益等行为进行规制。最后，应当定期对小组成员进行职业道德教育和农村土地流转相关专业知识培训，以提高工作人员的工作水平。

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