我国青少年校园足球特色学校管理的基本问题与策略选择

杨献南，吴丽芳，李笋南*

我国青少年校园足球特色学校管理的基本问题与策略选择

杨献南1，吴丽芳2，李笋南1*

（1．北京师范大学 体育与运动学院，北京 100875；2．福建师范大学 体育科学学院，福建 福州 350108）

采用文献资料、专家访谈、逻辑分析等研究方法，以我国青少年校园足球特色学校管理现状为基础，深入剖析存在的基本问题及成因，进而提出完善我国校园足球特色学校管理的策略选择。研究认为，我国校园足球特色学校管理取得的成效有目共睹，但仍存在创建标准的科学性偏低，复核标准的导向性模糊；遴选审核程序不严密，事前的实地考察缺失；区域布局和学段配比失衡，总体规划不系统；普及导向监管趋于弱化，显性政绩追逐趋于扩大的问题。由此，提出了完善特色学校管理的策略选择：1）管理标准方面。强化创建和复核标准设置的科学性；提高普及指标的权重；建立科学的奖惩机制；2）遴选审核方面。设立地方专项经费和评估专家库；以实地考察为纽带构建顶层与基层联动的遴选审核机制；3）布局规划方面。系统谋划、阶段推进；扩大薄弱区域的布局规模，提高小学特色学校的创建比例；4）发展监管方面。强化普及发展导向，落实校长是第一责任人的监管举措；正确认识潜功与显功的关系，树立健康的校园足球“政绩观”。

校园足球；特色学校；宏观管理；建设质量；策略

《中国足球改革发展总体方案》（国办发〔2015〕11号）是党中央、国务院的重大战略决策部署，足球改革发展的决心和战略高度是前所未有的。同年7月，教育部等六部门《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》（教体艺〔2015〕6号）提出，到2020年校园足球人口显著增加，支持建设2万所左右青少年校园足球特色学校，2025年达到5万所。2018年3月，教育部办公厅《关于做好全国青少年校园足球特色学校、试点县（区）创建（2018－2025）和2018年“满天星”训练营遴选工作的通知》（教体艺厅函〔2018〕17号），要求在2万余所特色学校基础上，继续扩大建设规模，计划到2025年再创建3万所左右特色学校。截至2019年5月，教育部已遴选和认定24 126所校园足球特色学校，在全国236 075所中小学校总量（不含成人学校）中占比达10.2%（教育部发展规划司, 2017），产生了广泛的社会影响力。

近年来，校园足球的研究如火如荼。随着校园足球不断推进，新问题不断呈现，龚波等（2017）深入剖析了认识提升、体制完善、规划落实、失误规避等全局性问题。关于校园足球特色学校研究，刘海元（2018）认为，当前校园足球特色学校学段布局不合理，且存在“重申报、轻建设”“以次充好”的现象。此外，赵治治等（2018a）指出，校园足球特色学校存在自身建设行动难以持续、缺乏内涵式建设、参与群体不广泛等问题，同时，赵治治等（2018b）提出了特色学校退出的理论建构思路。总体来看，已有研究成果丰硕且不乏高水平成果，为校园足球的健康发展做出了重要贡献，同时也对后续研究提供了有益启示。然而，对校园足球特色学校管理的研究却只是偏隅一角，且论证与数据材料相对薄弱，支撑能力较为有限。总之，对于校园足球特色学校的管理问题还有较大的研究空间和价值。按照管理主体的承担者进行划分，我国校园足球特色学校的管理可分为国家管理、地方管理和校级管理，而从不同维度进行考察，所研究的内容与得出的结果可能大相径庭。因此，为使论域更具体化，本文主要针对国家对校园足球特色学校的宏观管理进行研究。另外，笔者在参与校园足球特色学校遴选审核、复核检查、校长和骨干教师培训过程中，对部分评审专家、地方管理者、特色学校校长和体育教师进行了访谈，收集了大量的一手数据和文本材料，为文章观点的论证提供了有效充实的证据和支撑。由此，本文以考察我国校园足球特色学校的管理现状为基础，深入剖析存在的基本问题及成因，提出完善特色学校管理的策略选择。

1 我国青少年校园足球特色学校管理的现实状态

1.1 我国校园足球特色学校的管理标准

从管理实践看，主要涉及两类标准：一是校园足球特色学校遴选的准入标准；二是校园足球特色学校的复核标准。截至目前，我国校园足球特色学校遴选的准入标准出台了两个版本，即2014年的《全国校园足球特色学校基本标准（试行）》和2018年的《全国青少年校园足球特色学校创建指标体系》，后者与前者相比，主要差异表现在：第一，指标体系得到进一步细化，针对性有所增强，且每个指标赋予了明确的分值，对遴选实践更具有指导意义。例如，场地设施建设方面，2014版的描述是：“场地设施、器械配备基本达到国家标准，能满足体育工作的需求，不断得到补充，并建设有适合学校条件的足球场地，足球及基本训练竞赛器材数量充足”。而2018版变为：“场地设施、器械配备达到国家标准（3分），并建设有11、7、5人制的足球场地（分别给5、4、3分），能满足教学和课余足球训练需要，足球器材数量齐备、有明确的补充机制（2分）”。第二，将后备人才培养与输送单独列出，更加注重申报学校前期的人才培养成效。第三，增加了对申报学校“一票否决”的三种情况，即未能确保每周一节足球课；体质测试优良率连续两年下降；未开展班级联赛活动。从两者比较情况看，对申报学校的质量把关越来越严格，且指标的精确性、可操作性也越来越强。

为加快推进校园足球的普及，不断提高校园足球特色学校的建设质量，教育部于2017年下发了校园足球特色学校复核的通知，制定了全国青少年校园足球特色学校的复核（绩效考核）标准，即《全国青少年校园足球特色学校复核指标体系》，该体系由组织领导（10分）、条件保障（27分）、教育教学（30分）、训练竞赛（30分）及后备人才培养（3分）等5部分组成。从复核内容上看，与2018版的创建指标体系较为相似，唯一的区别在于对学校教育教学的要求，且仅为分值的差异。根据这一复核指标体系，2017年以省级为单位组建专家团队对2015、2016年命名的特色学校进行了复核检查。根据上报的复核结果，并商相关省级教育行政部门，全国青少年校园足球工作领导小组办公室（简称“全国校足办”）最终取消了8所学校的全国青少年校园足球特色学校资格，并责令29所全国青少年校园足球特色学校限期整改。不可否认，复核工作对震慑弄虚作假、形式主义等行为，提高校园足球特色学校的建设质量具有重要意义。

1.2 我国校园足球特色学校的遴选审核

目前，全国校园足球特色学校的遴选审核，按照既定的行政逻辑逐级申报、审核、推荐与认定。从某种意义上讲，形成了衔接较为顺畅的组织审核程序，分为四个步骤：第一，学校根据自身条件自主填写材料进行申报；第二，经县级教育行政部门审核后，将申报材料提交市级教育行政部门审核和推荐；第三，市级教育行政部门审核通过后，推荐至省级教育行政部门进行审核；第四，省级教育行政部门审核通过后，再推荐到教育部进行审核和综合认定并命名。对特色学校的审核和综合认定，《关于2018年全国青少年校园足球特色学校及试点县（区）报送材料审核和推荐工作的报告》中明确提出，每年召集部分全国中小学体育教学指导委员会委员、全国青少年校园足球专家委员会委员和高校的学者组建评审专家组，按照《全国青少年校园足球特色学校创建指标体系》的评价标准，对各地上报的校园足球特色学校的申请表格、支撑材料、照片等内容进行评分。评审专家通过华奥国科提供的网络申报平台对每所特色学校的申报材料进行评审并给出意见。每所申报学校的材料分别由3位专家“背对背”进行评审，最后他们分别给出“同意”或“不同意”的评审意见。如果3名专家意见一致，则向教育部进行推荐或不推荐，如果2名专家意见一致，1名不一致，须请另外1名专家再审核申报材料，与原来的3名专家形成一致意见，再向教育部进行推荐或不推荐。例如，2018年，357所申报学校的专家意见不完全一致，进入了专家复审。经复审，133所学校通过复审，224所未通过。教育部接到评审专家组的推荐名单后，进行随机的实地抽查，经核对无误后向社会公示，无异议后，公布当年认定并命名的全国青少年校园足球特色学校名单。

1.3 我国校园足球特色学校的布局规划

通过考察2015－2018年的遴选通知（表1），对全国校园足球特色学校的布局规划主要有两个方面：一方面，对特色学校遴选总量具有一定的控制和规划，表现为既有年度创建数量的限制，又有远期总量的控制，如2015年提出，到2017年计划遴选出2万所左右特色学校；2018年提出，计划到2025年再创建3万所左右特色学校等。然而，根据2017年各省的创建限额与实际公布的创建结果，本研究统计，江苏、山东等4个省份的创建数量超过了规定的限额，尤其江苏省创建数量近乎是限额的2倍[1]。另一方面，对不同学段的特色学校比例的布局提出了严格的要求，且连续4年要求按照高中、初中和小学1:3:6的基本比例合理匹配，并适当向寄宿制学校和九年一贯制学校倾斜。总体来看，通过每年的政策引导和严格要求，我国校园足球特色学校的总体规划布局基本按照既定的目标推进。目前，全国校园足球特色学校共遴选了四批24 135所，包括2015年8 627所、2016年4 755所、2017年6 837所、2018年3 916所。然而，2015年与2016年重复遴选1所，且2017年取消了8所复核不合格学校的资格，即全国现有24 126所全国校园足球特色学校。按学校类型划分，普通小学12 017所，初中5 498所，高中2 527所，完全中学1 714所，九年一贯制学校2 021所，十二年一贯制学校358所。当前5万所的布局总量目标已基本完成一半，可以说，我国校园足球特色学校建设取得了初步的规模效应。

表1 2015－2018年全国校园足球特色学校遴选通知中关于布局规划的要点比较

注：此表通过整理2015－2018年全国青少年校园足球特色学校遴选通知的内容而制成。

1.4 我国校园足球特色学校的发展监管

从目前来看，对校园足球特色学校的发展监管主要有3个方面：第一，明确了校园足球特色学校建设的责任和监管主体。最直接的是，2018年3月，教育部办公厅《关于加强全国青少年校园足球特色学校建设质量管理与考核的通知》提出，各省级校足办依据属地管理原则，负责本地区全国校园足球特色学校建设质量的日常指导和监管责任，同时明确校长是强化校园足球特色学校质量建设的第一责任人，使特色学校切实成为普及开展足球运动、深入开展足球教育的示范和标杆。这是教育部牵头负责校园足球工作以来，针对监管特色学校质量建设的核心举措，它对进一步把握我国校园足球特色学校的发展方向，提高建设质量具有重要作用。第二，对校园足球特色学校的复核检查。自2017年，全国各地纷纷对已有特色学校进行复核，例如2018年11月，北京市教委委托北京校园足球协会组建了12个专家组分别对16个区、燕山教委及市属学校共264所校园足球特色学校进行了复核检查。某种意义上，这种形式的复核检查也是对当前校园足球特色学校发展监管的重要举措。第三，每年教育部公布特色学校名单时以有关事项通知的形式进行监管。但每年的具体内容和要求基本相差不大，一方面，强调校园足球工作的组织领导建设及校园足球特色学校推广普及足球运动的功能定位；另一方面，落实校园足球特色学校与地方教育部门的工作任务、职责和考核要求。总体来看，当前对我国校园足球特色学校的发展监管思路逐步稳定清晰，且监管举措趋于强化、责任主体趋于具体，取得了较为明显的工作成效。

表2 2015－2018年公布全国校园足球特色学校遴选结果通知中关于监管举措的要点比较

注：此表通过整理2015－2018年公布全国校园足球特色学校遴选结果名单通知的内容而制成。

2 我国青少年校园足球特色学校管理存在的基本问题及产生根源

2.1 创建标准的科学性偏低，复核标准的导向性模糊

坚持提高质量抓标准是校园足球特色学校建设的方向（王登峰,2018a）6。管理标准科学与否直接关系到校园足球特色学校的建设质量。但是，当前我国青少年校园足球特色学校创建标准的科学性偏低，具体表现在以下几个方面：第一，不同学段、不同地域的学校各种保障条件的差异较大，采用统一的创建标准难以包容性的评价不同类型和条件的学校。一般而言，城镇学校不乏师资和经费，但场地条件可能是短板，而乡村学校的情况正好相反。2018年北京市校园足球特色学校的调研报告显示，在师资队伍、教师待遇、经费投入方面，城区特色学校的平均得分均高于郊区乡村特色学校。且经方差分析，均具有显著性差异（北京市校园足球协会,2019）。第二，作为创建标准，较高的可测性是其内在要求，但实践表明，部分指标设置不够具体明确，几乎不能对申报学校形成有效的观测和判断，评价的准确度下降。诸如，指标“场地设施、器械配备达到国家标准”，但相关国家标准并不明确。再如，“近年向上一级学校足球运动队输送优秀人才”的创建指标，“近年”指代的时间范围不明确，且上一级学校指代不明，足球俱乐部不属于上一级学校，难道不属于后备人才输送吗？第三，部分创建指标与有关部门的规章制度不兼容。例如，“为学生新增购买运动意外伤害险”这一创建指标。从险种来看，运动意外伤害险属于商业保险，但教育部等五部门印发的《关于规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》（教改〔2015〕6号）指出，严禁各级各类学校代收商业保险费，不允许保险公司进校设点推销、销售商业保险。显然，这与“为学生购买商业保险”的创建指标有冲突，极大降低了我国校园足球特色学校创建标准的科学性和有效性。

2018年12月，教育部长陈宝生在全国校园足球工作领导小组第四次会议上强调：“校园足球的任务首在普及、根在普及、重在普及，重在扩大足球人口”。校园足球特色学校是推动校园足球普及最基层的力量，如果不将其作为考核的重心，校园足球的发展道路就可能会走偏。对于复核标准，目前只有2017年的《全国青少年校园足球特色学校复核指标体系》，主要由组织领导（10分）、条件保障（27分）、教育教学（30分）、训练竞赛（30分）及后备人才培养（3分）5部分组成。复核标准的导向性模糊，主要表现在以下两点：第一，根据赋予每个部分的评价分值，除组织领导与条件保障之外，教育教学的分值小于训练竞赛和后备人才培养的总分值。尽管分值差距不大，但可能造成校园足球特色学校的工作重点不明确，以致重心偏向于少数人参与的训练竞赛（高水平比赛）及人才输送。普及导向不明确在校园足球特色学校建设实践中有明显的体现。北京市海淀区某学校肖老师称：“入选特色学校后，我们严格按照复核标准指导建设实践，对标复核指标查漏补缺，训练竞赛的比重相对较高，且容易取得成效，从而获得外界的认可”。此外，山东省校园足球发展研究中心张老师称：“实地检查特色学校发现，目前部分特色学校偏重于训练竞赛和后备人才培养与输送，对教育教学有所忽视，考核评价问题可能是产生这种现象的重要原因”。当然，复核标准的导向性模糊可能不是特色学校忽视教育教学的唯一原因，竞赛成绩、人才输送易于量化且短期效益明显也是重要的影响因素（龚波 等,2017）65-66。第二，复核标准内容体现不出与创建标准的差异。创建标准的主要功能是判断申报学校是否具备条件，但如果内容与创建标准一样，那么如何体现出复核标准的价值和意义。本研究认为，复核标准应在创建标准的基础上提出更高要求，而且考核的重点应突出发展校园足球的首要任务。作为一种标准，若不能引导实践良性发展，那么就会失去其本原意义。校园足球工作的首要任务是普及，因为普及是基础，没有普及不可能提高（王登峰,2018a）4，而教育教学作为校园足球普及的最主要的手段，应当予以高度重视。

2.2 遴选审核程序不严密，事前的实地考察缺失

从形式上看，教育部与省级、地方教育部门按照行政逻辑逐级申报、推荐与认定，各部门的协调配合较为完善。但从遴选角度看，组织审核过程并不十分严密，且所有审核只围绕书面材料，缺少事前的实地考察。主要表现在：第一，部分地方审核把关不严，存在重复申报，甚至被取消资格又申报的情况。从2018年的申报情况看，全国共有5 581所学校提交了申报材料，但仍有11个省份的23所校园足球特色学校进行了重复申报，并且有4所学校为2017年被取消资格的学校又重新参与了申报，表现出部分地方对申报学校的审核把关松懈，影响了我国校园足球特色学校的遴选秩序。

第二，部分学校申报材料存在造假嫌疑、简单且不完整的情况。2018年评审专家组长刘老师称：“各地方呈报的申报材料参差不齐，大多数材料真实可靠，但也不乏虚报或瞒报情况，尤其场地、师资方面，甚至存在网络图片的情况”。校园足球的开展离不开场地、师资等条件保障，如果仅靠审核书面材料，很难辨别上报这些实体信息的真伪，以致虚报或假报问题不容易在遴选审核中识别。另外，一些地方和学校申报材料相对粗糙、薄弱，直接反映出对申报特色学校的重视程度不够、组织管理不强的问题。评审组专家李老师称：“在评审过程中，除了部分材料的真伪难以辨别外，有些申报材料过于粗糙，支撑材料也十分薄弱，存在明显的应付和敷衍了事的情况”。

第三，遴选审核过程只有教育部的随机抽查，缺少事前对申报学校的实地考察。从某种意义上讲，尽管随机抽查确实能对虚报、假报等行为起到震慑作用，但缺少事前的实地考察，难以与书面材料审核形成无缝衔接，不能从根本上解决虚假问题。究其可能原因，遴选校园足球特色学校是一项系统工程，每年申报学校的数量巨大，如果全部进行事前的实地考察，需要耗费大量的人力和财力资源，各地方承担的遴选审核成本剧增。因此，经费与人力等资源问题是制约各地方进行事前实地考察申报学校的重要因素。

2.3 区域布局和学段配比失衡，总体规划不系统

截至2019年5月，全国校园足球特色学校数量达到24 126所，提前完成2020年创建目标令人欣喜，但当前仍存在总体规划不系统，区域布局和学段配比失衡的问题，主要表现有三点：第一，从区域布局看，华东地区特色学校的数量呈逐年递增的趋势（图1），并且与华南、东北、西北地区形成鲜明对比。而从总量来看，华东地区数量占全国总量的近3成，是最少地区华南的3倍有余（图2），分布呈现出较强的聚合状态。总体来看，无论是动态变化还是静态总量分布，我国校园足球特色学校的区域布局都表现出较强的不平衡性，须在后续布局中逐渐优化和调整。有研究表明，地区人口密度、人均GDP等因素的存在是造成我国校园足球特色学校区域分布失衡的原因（周强 等,2016）。

图1 我国七大区域校园足球特色学校总量的动态变化

Figure 1. Dynamic Changes of Total of Characteristic Schools of Campus Football in Seven Regions of China

图2 我国七大区域校园足球特色学校总量的静态分布

Figure 2. Static Distribution of Total of Characteristic Schools of Campus Football in Seven Regions of China

第二，从学段配比的角度看，考虑到现实中存在九年一贯制学校、完全中学、十二年一贯制学校，根据教育统计的惯例，将九年一贯制学校的学校数计入初中阶段教育、十二年一贯制学校的学校数计入高中阶段教育、完全中学的学校数计入高中阶段教育（教育部发展规划司,2017），这样通过特殊的处理后，能够更好地展现当前不同学段特色学校之间比例的动态变化及总体配比。统计结果显示（表3），从各学段比例的动态变化情况看，每年小学和初中的占比呈逐步升高的态势，而高中的占比呈下降趋势，发展趋势向6:3:1的学段配比靠近。然而，从全国的静态总量看，目前小学、初中、高中特色学校的数量分别为12 017所、7 519所和4 599所，其配比约为2.6:1.6:1，这与要求的6:3:1的学段比例还有较大的差距，且此结果与刘海元教授提出的不同学段比例存在问题是较为吻合的（刘海元,2018）212。另外，根据2017年的教育统计数据得出，小学校园足球特色学校占比全国小学总量仅7.2%，远远低于高中和初中，这与原有布局规划产生了很大偏差。究其可能原因，一方面，从问题产生的源头上看，对各地方推荐的学校只有数量上的限制，而对不同学段学校之间的配比没有严格的管控，造成最终遴选审核时难以掌控不同学段学校的比例。另一方面，不同学段特色学校配比科学化的重要性没有得到充分体现，地方教育行政部门对此问题缺乏深刻认识，未形成校园足球一体化发展的意识。

表3 2015－2018年不同学段全国校园足球特色学校的数量、配比的变化

Table 4 Change of Quantity and Proportion of Featured Schools of National Campus Football in Different Sections

注：此表是根据2017教育统计数据与教育部公布的特色学校名单整理而制成。统计中，全国高中学校总量不含成人高中，初中不含职业初中和成人初中。

此外，2018年3月，教育部提出2018－2025年再创建3万所校园足球特色学校，并下发了各省全国校园足球特色学校的创建限额，例如北京300所、河南3 800所等。当前，5万所特色学校的创建总量已接近一半，面对2019－2025年再创建25 874所的奋斗目标以及当前特色学校的总体布局现状，只限制各地的创建数量是不够的，对未来七年制定详细的发展规划和布局统筹显得尤为必要，诸如不同学校类型、城镇与乡村布局等。一方面，通过精细规划，能够在未来继续创建特色学校的过程中针对性解决前期创建布局中关于区域布局和学段配比失衡的问题。另一方面，预先统筹规划有利于明确特色学校创建规模目标，能够及时掌握特色学校创建推进的速度及预期效果。

2.4 普及导向监管趋于弱化，显性政绩追逐趋于扩大

尽管我国校园足球特色学校的监管举措多元化，且取得了明显的成效，但对特色学校普及足球导向的监管存在弱化倾向，精英足球导向趋强，且地方行政部门和特色学校追逐显性政绩的势头不断增强。主要表现在：第一，普及足球运动、扩大足球人口是校园足球特色学校的首要任务，但部分特色学校忙于建设学校足球队，参加各级各类高水平竞赛，争取优异竞赛成绩。据全国校足办统计，2015年以来，全国参加校园足球小学联赛534.70万人次，参加校园足球初中联赛276.13万人次（全国校足办, 2018），但这与全国约10 093.7万和4 442.1万的小学和初中在校生的总体规模相比，目前校园足球的普及水平仍然很低。并且，参与校园足球联赛的人次并不能代表实际参加的人数。因为特色学校每支球队每年要参加不同类型的校园足球比赛，统计时一名参与联赛的学生就可能产生十几、甚至几十人次的实际效果。延庆区某特色学校的纪老师称：“我们学校的普通学生每年参与足球比赛10场左右，学校代表队的学生参加各级各类比赛大约30～40场”。可以看出，校园足球的普及形势仍很严峻，虽然参与人口有所增长，但实际参与竞赛的群体仍然以学校足球队的学生为主导，普通学生参与足球竞赛的场次也十分有限。尽管地方教育部门或特色学校校长承诺普及与提高同时抓，但实践并非如此。全国青少年校园足球专家委员会委员张老师称：“我国校园足球特色学校建设已是第四个年头，取得的成绩大家有目共睹，但近期发展方向有些走偏，又奔着精英足球的方向去了”。精英足球得到强化，势必弱化校园足球的普及推广，此为监管弱化的重要表征。从媒体角度看，本研究统计了2018年某地校园足球网站报道的362条信息，其中，足球竞赛（高水平比赛）248条、足球文化61条、足球教学53条。从报道内容看，高水平足球竞赛的报道占主导地位，表现出较强的精英足球导向。第二，从全国范围看，部分地方部门忙于组织各种教练员培训和出国考察学习精英足球人才培养的先进经验，重点不是推进校园足球普及，惠及更多学生，而是疲于筹建足球学院、培养精英足球人才。从目前看，无论是特色学校的校长还是地方教育部门管理者，他们对校园足球开展的显性政绩追逐都有扩大化的倾向。究其可能原因，从理论上讲，普及与提高确实可以相对并立，但现实中特殊的制度环境以及复杂的社会关系，使得两者之间的关系容易异化，正如龚波教授所言：“普及是基础工程，难见效；提高往往被抓牢，因为有成绩、有政绩，两者的有机结合变成了以提高的需要为前提”（龚波 等,2017）63。当下，如果不及时修正这种倾向，校园足球特色学校将可能重走足球传统学校的精英人才培养的“老路”。

3 完善我国青少年校园足球特色学校管理的策略选择

3.1 完善管理标准的策略

3.1.1 强化标准设置的科学性，保证评价结果客观准确

复核标准用于检查校园足球特色学校的建设发展情况，创建标准则用于衡量申报学校是否符合特色学校的条件。准确客观的评价是两类标准的主要功能。只有科学的设置评价指标，才能得到真实的评价结果。本研究认为，尽管本文并非主要研究创建和复核标准，但要提高标准设置的科学性，需遵循以下几个原则：第一，体现差异性原则。创建标准评价的是申报学校是否符合特色学校的条件，资格审定是重点。复核标准评价的是特色学校已取得的成绩和效果，成效验收是重点。而组织领导与条件保障，在资格审定就已体现，复核标准理应将重点放在教育教学、训练竞赛的成效上，否则体现不出复核特色学校的意义，而只是简单的重复审核工作。第二，实践性原则。评价指标的选择要有理论依据和实践落点，不能虚构或不符合实际，且要避免与国家相关部门的政策制度的不兼容。第三，可测性原则。既然复核特色学校的意义在于成效验收，可测量是重中之重。2018评审专家组长刘老师认为：“我们需要在整合特色学校管理标准的基础上，突出每个指标的观测意义，保证每个指标在评估时能够观测到”。这里的观测到实际就是指标的可测性。因而，重新拟定评价标准应是可量化或易于评价的内容，而像先进的教学理念等指标不应再出现。郑州教育局制定的评价指标具有较好的借鉴意义，像每周1节体育课进行足球教学、每年组织1次校园足球文化节、建设1块足球场地（小学五人制、初中八人制）等（搜狐网,2017）。第四，简明性原则。保证语义清楚的前提下使每个评价指标尽可能简明，且有较强的针对性。

3.1.2 提高普及指标的权重，回归特色学校创建的初心

普及是校园足球工作中最基础、最重要、最核心的问题，教育教学则是普及校园足球的主要手段。从考核角度看，要想促使校园足球特色学校重视普及工作，提高绩效考核中普及指标的权重具有直接的促进作用。因此，增加复核标准中教育教学的比重，即增加普及指标的权重，包括学生的体质健康水平、体育课、足球课、足球课程资源及校园足球文化等方面，适当降低仅有少数人参与的足球训练、高水平竞赛（不包括校内班级与年级比赛）及后备人才输送等指标的比重。对于比重提高多少、降低多少，应根据不同的发展阶段而做出适当的调整与转换。清华大学某附属学校王老师称：“当校园足球普及到一定程度后，如果还把工作重心放在普及，而不向提高进行转换，那将有违校园足球运动的发展规律”。正如教育部体育卫生与艺术教育司司长王登峰所言：“提高要看怎么普及，以及普及之后采取的措施是什么”（王登峰,2018b）4。本研究认为，当前仍处于大力普及发展阶段，在组织领导、条件保障的权重一定的情况下，教育教学的比重应显著高于训练竞赛和人才输送，从而真正回归校园足球特色学校创建的初心。尽管足球训练竞赛与后备人才培养等工作，对中国足球运动水平的提高有直接作用，但却不能成为占据当前我国校园足球工作重点的理由。

3.1.3 建立科学的奖惩机制，守住特色学校质量生命线

从2015年开始，中央财政累计投入6.48亿元校园足球扶持基金，各省份投入校园足球的资金累计196.03亿元（全国校足办,2018）。从资金投入来看，国家对每一所校园足球特色学校都有经费支持，且力度都是均等的，但经费不是直接划拨特色学校，而是通过一级一级地教育行政部门拨下去的，但拨到特色学校的经费额度，不同地区可能存在较大差异。北京市某区（校园足球试验区）教委体美科陈老师称：“我们区特色学校、实验学校多，师资、学生、场地条件等差异较大，对于经费支持，我们按照每个学校的在校生数量划拨，这样分配是现实需要，避免‘大锅饭’式分配，而且我们对开展好的特色学校，次年会给予经费奖励”。然而，经费分配除了前一种情况外，部分地区的特色学校并未得到校园足球的专项资金或支持大幅减少。国家下拨经费后，各地区的特色学校得到的经费支持存在差异，未得到经费支持的地区，不排除地方教育行政部门对经费进行了统筹使用的可能。因而，如何利用有限的财力资源，最大限度调动地方的积极性成为关键。本研究认为，对校园足球特色学校的考核结果可分成“优、良、差”3个等级，总体比例约为1:8:1，对每个省末尾10%的校园足球特色学校所隶属的地级市（区），按照考评为“差”的特色学校数量减少次年的经费划拨额度，节约下来的经费用于奖励绩效考评前10%的特色学校所隶属的地级市（区），中间80%划拨经费的额度不变，使其形成一种良性的资源循环。此外，对末尾10%特色学校所隶属的地级市（区），除减少经费支持外，还应实施惩罚。在借鉴社会组织建设研究的基础上（贺丹 等,2018），惩罚可以分为两级：第一，对首次考评“差”的特色学校，减少其所属地区的支持经费，同时提出警告并限期整改，使其产生危机感。第二，对连续两次考评为“差”的特色学校，除向所属地区直接领导问责外，还应取消全国校园足球特色学校资格，切实守住特色学校建设质量的生命线。

3.2 完善遴选审核的策略

3.2.1 加强遴选的资源保障，设立地方专项经费和评估专家库

针对制约事前实地考察的资源缺乏问题，笔者建议在地方设立校园足球特色学校专项评估经费，主要用于申报学校与特色学校的检查与评估。而关于经费来源，一方面来自国家直接的拨款，划拨至地方教育部门，另一方面地方政府按照1:1进行经费配套，经费额度以各地方当年申报学校的数量和已有特色学校总量为依据确定，并且制定专门的评估经费使用制度，专款专用，纳入校园足球活动专项经费范畴。此外，实地考察申报学校，不仅要有财力支撑，还需要人力保证。借鉴北京市的先进做法，参与实地考察的专家构成多以高校教师及市教科院、区教师研修院的教研员为主导，还有少量中小学的高级教师，形成了一支理论与实践经验丰富的校园足球活动评估专家人才库，为北京市校园足球特色学校的遴选、考核评估提供了智力支撑。并且，校园足球专家人才库建设已纳入《关于加快发展北京市青少年校园足球工作的实施意见（2016－2020年）》。可见，建立校园足球活动评估专家人才库是可行的。这样，既能解决当前制约事前实地考察申报学校的人力问题，还能组建一支督促地方校园足球发展的核心力量。总体来看，制约实地考察申报学校的资源问题的解决，能为构建顶层与基层上下联动的遴选审核机制提供重要的条件保障。

3.2.2 以实地考察为纽带，构建顶层与基层上下联动的遴选审核机制

加强材料审核与实地考察力度，进一步提高国家与地方教育行政部门的协调与联动，才可能从根上解决虚假问题。一方面，敦促地方（市级）教育行政部门，以特色学校创建标准为准绳，提高对申报学校的实地考察力度，切实将每一所申报学校的实际情况做一个全面评估，并结合自主申报的材料，提出推荐意见。当前，这一步非常关键且基本决定申报学校是否可以入选特色学校。并且，向上级教育部门推荐之前，应全面排查本地区已有特色学校是否存在重复申报的情况；另一方面，省级教育行政部门除审核推荐名单外，还应组织专家组按区域和比例随机抽查各地推荐的申报学校，以自主申报材料为参照，实地考察申报学校的组织领导、条件保障、教育教学、训练竞赛等情况，防止申报学校瞒报、虚报信息，促使其真正做到“表里如一”。此外，针对省级教育部门上报的推荐名单，尽管再次组织专家审核申报材料有一定的必要性，但本研究认为，审核重点应倾向实地考察，组织专家团队走向基层一线，对各省10%的申报学校进行随机抽查，确认申报学校的资格。虽然实地考察不可能全覆盖，但却具有重要的督促和震慑作用。综上所述，以实地考察为纽带，构建顶层随机抽查与基层全面审查的上下联动的遴选审核机制，提高遴选审核的严密性。

3.3 完善布局规划的策略

3.3.1 扩大薄弱区域的布局规模，提高小学特色校的创建比例

区域均衡发展是当前我国经济社会发展的重要理念，而如何提高校园足球特色学校区域布局的均衡性是我们不得不面对的现实问题。笔者认为，针对区域布局失衡的问题，最直接的方法就是在未来的创建布局中扩大薄弱区域的校园足球特色学校规模，但不能盲目不加限制的增加。一方面，以区域或省中小学的总量为依据，在可承受范围内，按照一定比例逐步增加薄弱区域特色学校的布局数量，缩小与华东地区的差距；另一方面，制定针对性的相关政策，适度向西部薄弱地区和省份倾斜，这样既能扩大校园足球的普及程度，同时也能为国家打赢教育脱贫攻坚战做出校园足球的贡献。此外，针对不同学段配比的失当问题，本研究建议，在提升小学校园足球特色学校数量，优化小学、初中、高中学校比例的过程中，首先坚持优先增加九年一贯制和十二年一贯制学校，因为这两类学校跨越不同的学段，既能增加参与校园足球活动的小学生规模，还容易形成足球人才培养的串联效应，提高校园足球特色学校的发展成效。其次，按照小学、初中、高中6:3:1的配比要求，对标当前不同学段特色学校的配比现状，明确实际差距和努力方向，按照一定的创建计划，大幅提高小学特色学校在年度创建总量的占比，适度控制或减少高中及完全中学特色学校的比重，从而逐步实现不同学段校园足球特色学校配比的最优化。

3.3.2 系统谋划，阶段推进，保障布局规划的如期实现

校园足球作为国家战略，在其持续发展中政府不能缺位。我国校园足球特色学校是教育部主导推动建设的，整个组织管理过程，政府理应强势介入，但不同的发展阶段，介入的程度和方式要有所不同。首先，不得不承认，当前我国校园足球特色学校的建设还处于粗放式发展的初级阶段，目前的2万多所校园足球特色学校把现在中小学里具备或者基本具备校园足球特色学校条件的学校差不多都融进来了（王登峰,2018b）7。粗放管理、问题频现是现阶段我国校园足球特色学校管理的真实写照，国家和地方教育行政部门应强力干预，将遴选与考核等政策贯彻落实到基层，促使每一所校园足球特色学校都货真价实，在普及育人方面真正起到引领示范作用。其次，随着校园足球工作深入推进，足球环境氛围逐步优化，校园足球特色学校将进入内涵式发展阶段，其发展逐步从依靠政府的外部驱动转向依靠自身的内生动力，对政策文件的被动执行逐步内化为特色学校的自觉行动。此时，教育行政部门的干预力度可适度减弱，但监督监管不能放松。本研究认为，未来应制定系统的校园足球特色学校的创建规划内容，包括指导思想、组织领导、方法步骤、阶段目标与内容、配套制度等，把清晰的发展规划蓝图和时间路线绘制出来，向社会公布并接受民主监督。

3.4 完善发展监管的策略

3.4.1 强化普及发展导向，落实校长是第一责任人的监管举措

目前，普及是发展校园足球的头等大事，也是校园足球特色学校的根本任务。英国、法国等足球发达国家，都有宽厚的足球人口基础和良好的足球运动氛围，且国家强制推行《体质促进法》等各种法律，为足球发展保驾护航（龚波,2014）190-202，这才是足球后备人才源源不断的根本。如果对此不能有清醒的认识，普及与提高就可能本末倒置，精英足球也会趁势而起。2018年3月，教育部提出，校长是校园足球特色学校建设质量的第一责任人，要求抓好建设工作，使其切实成为普及开展足球运动、深入开展足球教育的示范和标杆。可以说，如果校长不能对校园足球有清晰的认识，特色学校很难进入正确的发展轨道。针对特色学校普及导向监管弱化的问题，本研究认为，要强化普及发展的导向，落实以校长为第一责任人的监管举措。第一，加强校长专项培训，使其深刻认识“金牌足球”“花式足球”及“副科足球”的价值误区，树立以普及为导向的校园足球发展观。第二，督促校长深化校园足球教学改革，更新教学理念，保证足球教学课时，探索创新足球教学模式，以《全国青少年校园足球教学指南（试行）》为抓手，不断提高校园足球教学水平，使全校学生都能从足球课堂教学中受益，推动足球普及。第三，广泛开展易于普通学生参与的校园足球比赛，创新校园足球比赛规则，引导校园足球比赛价值实现理性回归，淡化足球竞技成分和名次至上的观念。第四，促使校长盘活全校各类资源，组织专家团队对存在安全风险的因素进行识别、评估与防范，构建校园足球安全保障体系。第五，通过教育与奖惩综合施策，督促校长推进校园足球的决策、执行与监督等重要部门的合理分工，强化校园足球人事和财务监管，构建良好的学校管理生态系统，实现以普及为导向的特色学校健康发展。当然，振兴中国足球急需精英足球人才涌现，但却不能急于求成，当下应谨防精英足球发展倾向的蔓延。

3.4.2 正确认识显功与潜功的关系，树立健康的校园足球“政绩观”

习近平总书记指出：“显功是老百姓看得见、摸得着、得实惠的实事，而潜功是那些为后人做铺垫、打基础、利长远的好事”（习近平,2018）。从学术角度看，显功是指那些短期内明显可以观察或体验到的政绩；潜功是指具有基础性和长远性，且短期内难以观察或体验到的政绩，甚至成为显功呈现的障碍（李保强,2018）。校园足球是中国足球改革发展的基础性工程，事业本身是“功在当代、利在后世”且利于长远的好事。因而，总体来看，发展校园足球属于一种潜功。但具体来看，显功与潜功却同时隐含于校园足球事业中，尤其在教育教学与竞赛训练方面表现得十分突出。教育教学是普及校园足球的主要途径，但此项工作短期内难以见成效、出成果。同时鉴于国内体制影响，地方领导或校长轮岗流动的常态化，致使他们很难从近期找到可以寻求的利益空间。而竞赛训练、人才输送则截然不同，短时间能取得成效。建立精英足球队、重点培养少数足球苗子，做好精英化训练，参加高级别比赛，在全国或全省取得优异成绩，向更高层次学校输送优秀后备人才等，这些都是能看得见、可量化的，地方领导或校长以此为筹码能寻求更多的利益。本研究认为，应引导地方领导或校长正确认识显功与潜功的关系，树立健康的校园足球“政绩观”。一方面，建立长效的地方政府与基层教育部门负责人培训机制。目前，校园足球领域培训的主要对象是校长、体育教师及教练员，而对于地方政府和基层教育部门的主管领导或负责人有所忽视。校园足球的推动离不开地方政府和基层领导的支持。通过长期的业务培训，引导他们正确认识显功与潜功之间的关系，树立健康的校园足球“政绩观”；另一方面，校园足球的政绩评价应适当向潜功倾斜。考核地方政府领导或特色学校校长时，要加大校园足球普及指标的考核比重，建立健全考核与激励制度，对普及工作到位的地方和学校予以精神鼓励和物质奖励，引导地方领导和特色学校校长的“政绩观”转向以发展的眼光对待政绩，以历史的眼光衡量政绩，以全面的眼光追求政绩。

4 结语

4年来，我国校园足球特色学校实现了快速发展，且由规模扩张转向质量提升。但伴随而来的管理实践中存在的突出问题亟需阐明和解决。更理性地看，任何新生事物的健康发展都需要负反馈机制来修正和调整。本文即是基于我国校园足球特色学校管理的现状，对存在的基本问题而做出的一种负反馈式的审视，由此导入更深层次的思考。当前，我国校园足球特色学校管理取得的成效有目共睹，但仍存在创建标准的科学性偏低，复核标准的导向性模糊；遴选审核程序不严密，事前的实地考察缺失；区域布局和学段配比失衡，总体规划不系统；普及导向监管趋于弱化，显性政绩追逐趋于扩大的问题。由此，提出了强化标准设置的科学性，保证评价结果客观准确；提高普及指标的权重，回归特色学校创建的初心；建立科学的奖惩机制，守住特色学校质量生命线；加强遴选的资源保障，设立地方专项经费和评估专家库；以实地考察为纽带，构建顶层与基层上下联动的遴选审核机制；扩大薄弱区域的布局规模，提高小学特色学校的创建比例；系统谋划、阶段推进，保障布局规划的如期实现；强化普及发展导向，落实校长是第一责任人的监管举措；正确认识显功与潜功的关系，树立健康的校园足球“政绩观”等完善我国校园足球特色学校管理的策略选择。虽然这样的思考不是十分成熟和稳妥，但却为后续深化研究奠定了基础，同时也为我国校园足球特色学校的宏观管理实践提供了一种新的思路和参考。

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Basic Problems and Strategic Choices of the Management of Youth Campus Football Characteristic Schools in China

YANG Xiannan1, WU Lifang2, LI Sunnan1*

By using the methods of the literature, expert interview, logic analysis and so on, this article deeply analyzes the basic problems and causes, then puts forward some strategies to improve the management of characteristic schools of Chinese campus football based on the current situation of management. The results show that the achievements of school management with campus football characteristics in China are obvious, but there are still some problems, such as the scientificity of establishing standard is low, and the orientation of reviewing standard is vague. The selection and auditing procedures lack of strictness, and the prior field investigation is absent; the regional layout and section allocation are unbalanced, and the overall planning is unsystematic; the popularization-oriented supervision tends to weaken and the dominant performance pursuit tends to expand. Therefore, this article puts forward the following strategic choices of perfecting the management of characteristic schools: 1) In terms of management standard, we should strengthen the scientificity of create and review standard setting, and increase the weight of popularization indicators, establish a mechanism of scientific reward and punishment. 2) In terms of selection and auditing, we should establish local special funds and evaluation expert database, and take the field investigation as a link to build a mechanism of top-level and grass-roots linkage selection and audit. 3) In terms of layout planning, we should systematically plan and promote stage, and expand the layout scale of weak areas, and increase the proportion of primary featured school. 4) In terms of development supervision, we should strengthen the development orientation of popularization, implement the supervisory measures of the principal as the first responsible person, and we should correctly understand the relationship between potential and explicit performance to set up a healthy concept of “political achievements” of campus football.

2018-07-31；

2019-06-08

教育部人文社会科学研究青年基金项目(18YJC890047);中央高校基本科研业务费专项资金资助(2018NTSS28)

杨献南(1988-),男,讲师,博士,主要研究方向为球类运动发展与人才培养、职业体育, E-mail: yangxiannan123@126.com。

李笋南(1973-),男,教授,博士,博士研究生导师,主要研究方向为体育教育训练学, E-mail: hanceli99@126.com。

G807

A

1000-677X(2019)06-0003-10

10.16469/j.css.201906001

[1]此结果是根据2017年教育部对各省的特色学校创建的限额要求与当年教育部实际公布的特色学校的创建数量而得出。