泸县农村宅基地有偿使用制度改革效果评价*

李 川，李立娜，刘运伟，袁 颖

(西昌学院资源与环境学院，四川西昌 615013)

0 引言

在城乡要素市场一体化、盘活农村土地资源、新型城镇化建设等目标要求下，改革完善农村宅基地使用制度，不仅关系农民权益的保障和维护，同时也关系到农村经济社会的稳定发展。而宅基地有偿使用制度的探索对于改变农户无偿无限期使用观念、土地低效利用和浪费、村庄规划无序等问题具有重要意义[1-2]。在20世纪90年代初，我国对农村宅基地有偿使用制度进行了初步探索，对于超出面积进行差别化有偿使用，但试点仅3年的时间即被终止[3-4]。2015年全国农村宅基地制度改革正式试点，通过大胆探索，积极试点，在农村宅基地有偿使用方面进行了系列制度改革探索，并且已经形成一些好的经验做法。

针对宅基地使用制度探索，学者们也对其进行了探讨。李川等[5]对于当前宅基地使用制度的变迁过程以及研究现状进行了详细的阐述，还有学者对宅基地有偿使用的突破口、收费标准以及激励措施进行了研究，认为以集体为主导，让利于民是实现有偿使用良性循环的关键[6-7]。在此基础上学者还探讨了有偿使用实施的范围、程序、有偿使用费管理与使用等现实操作问题，认为实现有偿使用与流转、登记等制度的衔接是宅基地用益物权实现的基础[8]。赵晓洁[9]则从财税规制路径的角度对宅基地有偿使用的现实阻碍进行了分析，认为“费”改“税”能更具公平性和有效性，也能实现有效的管理。也有学者从收益主体出发，分析各主体的成本收益，发现相关机制的缺失导致下层农户利益被侵蚀[10]； 还有学者从宅基地取得角度出发，认为有偿使用应该从源头进行严格管控，提升宅基地使用效率[11-12]。

此外，学者们的研究还集中在宅基地制度改革绩效、使用权继承以及使用制度总体研究等方面[13-16]，但总体来看，农村宅基地制度改革相关研究，特别是宅基地有偿使用研究还非常缺乏。文章以宅基地有偿使用制度政策为切入点，研究试点区泸县宅基地有偿使用制度政策实施的效果，以期为农村宅基地有偿使用制度的推行提供参考和借鉴。

1 数据来源与指标体系构建

1.1 基本情况与数据来源

2015年泸县宅基地总面积超过1.6万hm2，闲置宅基地户数4万多户，闲置面积达到2 153.34hm2，其中一户多宅超过2.2万户，面积达到1 206.67hm2。户均占地超过400m2，远远超过了四川人均35m2、每户总面积不超过175m2的宅基地申请标准。截止2018年3月，泸县消除一户多宅6 600余户，有偿腾退一户一宅闲置宅基地1 200余户，拆除违法占地800余户，新增耕地433.34hm2，有效盘活了农村闲置和低效利用宅基地。

泸县是典型的低山丘陵区，居民点非常分散，不同村、组之间的自然、经济、交通等情况存在较大差异，运用农户调查问卷评价宅基地有偿使用政策更能反映出政策推进情况，也能更真实地反映农民的诉求。该文数据来源于2016年8月和2018年3月对泸县宅基地制度改革先行试点的4村8镇农户调研面板数据。主要采取随机抽样调查，入户调查、集中座谈、实地走访等面对面调查方式。了解村庄、农户的基本信息、宅基地有偿使用情况以及对此次改革试点的认知、意愿和态度，重点调研泸县宅基地制度改革试点中的做法、经验、改革成效、对生产生活方式影响等内容。2016年调研共回收237份农户问卷，剔除无效问卷后剩余有效问卷211份，2018年调研共回收261份农户问卷，剔除无效问卷后剩余有效问卷247份。

1.2 指标体系的构建

1.2.1 政策实施情况

政策的实施情况是衡量宅基地使用制度改革进程的重要指标。宅基地有偿使用制度是否完备，政府采取何种政策宣传方式，而农户是否全程参与实现一事一议，在政策的实施过程中相关事项是否及时公示，政策推进过程是否和谐都是衡量当前政策是否顺利推进和是否可持续的重要衡量指标。因此，该文选取政策完备程度、村民自治参与程度、政策实施透明度、政策宣传程度、政策执行和谐度5个指标作为衡量宅基地有偿使用制度实施情况的指标。

1.2.2 政策目标完成度

政策的实施就一定具备着政策目的，而有偿使用政策实施的目的就是为了打破传统的无偿无限期使用，让农户具备有偿使用的观念，打破传统的以户为单位的宅基地申请，并以经济手段倒逼农户在宅基地申请和使用过程中主动遵守宅基地占地面积标准的相关法律规定，以此实现农村土地的合理利用，也能使用户从经济利益的角度自愿有偿的退出闲置或超标准的宅基地，实现农村闲置和低效建设用地。因此该文选取违法建房与侵占公共资源行为、有偿使用费缴纳情况、跨区有偿使用限制状况、有偿使用奖励资金发放情况、宅基地人均使用面积超标比重5个指标作为衡量宅基地有偿使用制度政策目标的衡量指标。

1.2.3 生产生活水平

农村宅基地制度改革的任务之一就是为了改变农村面貌、完善农村基础设施、提升农民生活水平、转变农业生产方式、促进农村新业态的形成，推进社会主义新农村建设，因此农村生产生活水平就成为宅基地制度改革的重要衡量标准之一。结合泸县实际情况，该文选取人均耕地面积变化率、农业生产效率、村容村貌变化、就业机会、基础设施建设、生活水平变化6个指标来进行衡量。

1.2.4 农户满意度

有偿使用政策除了具有政策目标外，还有就是要实现公平和合理，防止有经济实力的农户多占超占，而没有经济实力的农户少占或无地建房，因此农户的满意度决定了政策是否合理，也决定了当前的政策能否为农户所接受，政策能否可持续推进，因此，农户对于政策的满意度也是衡量政策效果的重要指标。基于此，该文选取有偿使用费标准、有偿使用费管理方式、有偿使用费使用方式、梯级式使用费收取满意度以及政策支持度5个指标来衡量有偿使用制度政策的满意度(表1)。

表1 宅基地有偿使用制度改革政策效果评价指标体系及说明

2 泸县农村宅基地有偿使用制度改革政策效果评价

2.1 政策效果评价方法

宅基地使用制度改革政策效果评价涉及到多极赋权，模糊综合评价法主要适合解决各种难以量化的、非确定性的问题。由于该文中采用模糊综合评价能够对多层次、多种类的指标进行综合评价。基于此，该文采用层次分析法(AHP)与模糊综合评价法(FCE)来评估泸县宅基地使用制度改革政策效果。

2.1.1 各层评价指标权重的计算

在建立效果评价指标体系的基础上，运用AHP法确定指标权重，通过与课题组专家学者的座谈，按照1～9标度法，判断准则层、指标层各评价指标的相对重要度，构建指标两两比对的判断矩阵，在通过一致性检验后确定了各个评价指标的权重大小。

2.1.2 指标分级标准

确定评价指标标准是宅基地使用制度改革政策效果评价的基本条件之一，标准的选择将直接评价结果的科学性。结合了主观与客观两方面的指标，因此，还不存在一个绝对正确的评价标准。在专家咨询的基础上，并结合了本项目自身的特点与项目开展的实际情况，按照模糊综合评价方法的要求，该文将指标评价等级确定为5个，分别为：好、较好、一般、较差、差。

2.2 指标权重和指标等级隶属度的确定

确定评价指标标准是宅基地有偿使用制度改革政策效果评价的基本条件之一，标准的选择将直接评价结果的科学性。有偿使用制度改革政策效果评价的指标体系涵盖了该项目对农户多方面的影响，结合了主观与客观两方面的指标，因此，还不存在一个绝对正确的评价标准。在专家咨询的基础上，并结合了该项目自身的特点与项目调研地区开展的实际情况，按照模糊综合评价方法的要求，该文将指标评价等级确定为5个，分别为：好、较好、中、较差、差5个等级，而对于宅基地申请面积超标准率等级的划定，将超出0%～20%、20%～40%、40%～60%、60%～80%、80%～100%以上的面积、人均耕地面积变化率、有偿使用费缴纳情况、有偿使用奖励资金发放情况按缴纳或发放的80%～100%、60%～80%、40%～60%、20%～40%、0%～20%分别对应好、较好、中、较差、差5个等级。指标隶属度如表2所示。

表2 2016年和2018年宅基地有偿使用制度改革政策效果评价单一指标等级隶属度

按照层次分析法的计算方法，求出判断矩阵的特征向量，并经过计算，该判断矩阵的最大特征根，对其进行一致性检验，当CR结果<0.1时表明该判断矩阵符合逻辑，结果可以被认可，所求的权重值向量可以使用。宅基地有偿使用制度改革政策效果评价指标权重均通过一致性检验，如表3所示。

表3 矩阵一致性检验

2.3 宅基地有偿使用政策效果测算

2.3.1 测算模型

为将宅基地退出政策效果的定性评价转化为定量评价，该文采用模糊综合评价法对四川省宅基地退出政策效果进行测算，其基本模型如下：

式中，W为指标权重向量，R为隶属度矩阵。根据各要素的指标权重和隶属度矩阵，对2016年和2018年各要素值进行测算，其测算结果如下：

B2016a=W1*R2016a=[0.356，0.270，0.262，0.072，0.038]

B2016b=W1*R2016b=[0.471，0.339，0.118，0.042，0.032]

B2016c=W1*R2016c=[0.068，0.199，0.658，0.029，0.046]

B2016d=W1*R2016d=[0.173，0.250，0.441，0.091，0.045]

B2018a=W1*R2018a=[0.852，0.099，0.034，0.012，0.002]

B2018b=W1*R2018b=[0.852，0.091，0.026，0.019，0.012]

B2018c=W1*R2018c=[0.283，0.307，0.300，0.069，0.040]

B2018d=W1*R2018d=[0.628，0.253，0.088，0.023，0.009]

将退出效果的评价等级按5 分制进行赋值，再与测算出的B矩阵相乘，可以得到宅基地退出政策效果评价值，得分值越趋近于5则表示效果更优，越趋近于1则表示取得的效果较差。基本测算模型如下：

S=B*[5，4，3，2，1]T

根据测算模型构建有偿使用政策效果评价矩阵，测算结果如表4。

表4 2016年和2018年有偿使用政策实施效果测算结果

2.3.2 评价结果分析

总体来看，泸县宅基地有偿使用效果综合得分从2016年的3.650提升到了2018年的4.322，说明随着宅基地有偿使用政策的持续推进，农户从最开始的抵触开始接受有偿使用政策，并且有偿使用政策对于促进农村宅基地退出，盘活农村闲置建设用地，规范农村用地等方面的政策效果开始显现。

(1)从政策实施状况来看，2016年得分为3.650分，处于一般与较满意之间得分。2015年泸县正式被确定为农村宅基地使用制度改革试点区域，在2016年有偿使用项目处于实施初期，相关政策制定较完善，但宣传的渠道和效果差强人意，对于宅基地有偿使用收取标准、收取户数、缴纳现状等信息没有进行详细的公示，农户的支持和理解程度较低，纠纷现象时常发生。随着政策的持续深入，各试点村开始认识到宣传和政策透明的重要性，广泛实施一事一议的村民自治方式，对于相关条例、缴纳金额等涉及农户切身利益的相关事项进行及时公示，农户也通过多渠道、多形式的宣传深入理解有偿使用政策，在2018年政策实施状况得分提高到4.322。

(2)从政策目标效果评价结果来看，2016年和2018年得分分别为4.177,4.755，两年的得分均在4分以上，处于较好的层次，2018年则非常接近好的层次。虽然仍有农户对有偿使用政策持抵触思想，但绝大部分部分农户均表示，如果能够做到公开公正、合理透明，保证有偿使用费取之于社用之于社则愿意缴纳宅基地有偿使用费，说明农户开始逐步接受有偿使用制度。其次，超占面积实行有偿使用制度实施后，绝大部分农户均表示从经济成本角度出发，在新建房屋时不会再选择超占面积，项目实施过程中会选择退出多余宅基地，而且违法、违规乱占现象得到很大程度的缓解。

(3)从生产生活水平评价结果得分来看，两年得分差距较小，而且均没有达到较好的等级层次，可见宅基地有偿使用政策对于提升丘陵远郊区域农户生产生活水平能力有限。从实际情况来看，泸县境内主要地形为山地和丘陵，土地分散程度高，非农产业发展较为缓慢，地理区位优势较弱，土地难以实现流转。区域招商引资能力弱，难以形成农村新业态，就业岗位提供能力弱。农户集中居住后距离土地较远，增加了农业生产时间和距离，虽然退出能有效地改善当地基础设施和居住环境，但农户的农业生产效率和收入增长效应短期内还难以体现，这也导致了泸县生产生活水平得分较低且增长态势不明显。

(3)从政策实施农户满意度的角度来看，2016年满意度处于中等水平，得分仅为3.415。这主要是因为泸县地处丘区，宅基地使用制度改革之前从未经历过相关政策的制度变革，而且农户的思想仍然禁锢在无偿无限期使用宅基地，所以对缴纳宅基地有偿使用费的接受程度还较低，影响了农户满意度评分。随着政策的深入推进，农户开始认识到有偿使用政策能够防止有经济实力的农户多占、超占，且有偿使用费用将取之于社用之于社，有利于修建或维护本村的基础设施，将会提升农户生产生活水平，对有偿使用政策态度开始从最初的抵触观望向接受支持转变，在2018年农户满意度得分提升到4.469，处于较满意状态。

3 结论与建议

3.1 结论

(1)宅基地有偿使用制度改革政策的开展能有效推进村民自治建设进程，但要提升农户参与度、减少纠纷需要实现政策的公开透明性。

(2)有偿使用制度政策的实施基本实现了一户一宅的政策目标，农户一户多宅、限制、超占乱占宅基地等浪费现象得到了很好的控制，有效地盘活了农村低效或闲置土地，实现土地的节约集约利用。

(3)政策的实施能有效地改善基础设施和农村面貌，但自然、经济和社会条件的制约泸县生产方式转变较为困难，农村新业态形成和发展阻碍加大，政策实施对农户生活水平影响能力较小。

(4)随着政策的推进，农户对于有偿使用政策的意义和作用有了更加深入的认知，对政策满意度和支持度均较高。

3.2 建议

(1)完善有偿使用费收取管理政策，增强政策执行透明度。根据法定面积内面积实行无偿使用，超出法律规定占地面积部分征收有偿使用费，参考宅基地实测面积，并确权颁证，以此作为宅基地有偿使用费用的收取提供依据和标准。建立并完善有偿使用费管理政策，逐步细化管理政策内容，如有偿使用缴纳标准、缴纳情况、使用情况等事项要一事一议，并且结果要及时公示，让宅基地有偿使用费接受人民群众的监督，增强其执行的透明度。

(2)构建村民自治管理体系，保障农民权益。村集体是与村民直接接触的基层组织，其办事方式、效率、理念、决策等都直接关系农民切身利益，政策推进中应积极探索实施村民自治、民主决策、自我管理、相互监督模式，赋予村集体和村民充分的自主权与决策权，构建并完善议事会、监事会、仲裁委员会、村民代表大会等管理机构，积极推进村民自治管理，实现对村集体重特大事项进行民主决议。充分发挥村级组织在宅基地有偿使用管理中的主体作用，调动村民参与管理的积极性，有效保障农民权益。

(3)合理选择安置模式，发展农村新业态。集中居住能改善农村面貌，提升农户生活品质。但在选择安置模式时，要考虑当地的自然地理、社会经济发展状况，充分征求和尊重农民意愿，既能实现节约土地，推进新农村建设，又能方便农民生产生活。在资源条件好的村庄，依托自然风光和优势资源，引导农民兴办农家乐、发展乡村旅游，加强土地使用权流转、入股经营等规模经营方式，建设农业科技成果转化中心、科技人员创业平台，多渠道形成农村新业态，增加农民收入。

(4)加强宅基地有偿使用与有偿退出的高效联动，推进宅基地制度改革进程。宅基地有偿使用改变了过去无偿无限期占有宅基地的局面，形成了宅基地退出的倒逼机制，在一定程度上与宅基地有偿退出形成了高效联动。对于宅基地面积超标的农户，他们面临两种选择，一是交纳有偿使用费，二是退出宅基地获得相应补偿，农户会根据自身情况选择最优方式。在泸县，面积超过规定的农户多半不愿意上交有偿使用费，他们从利益最大化角度出发，认为多占宅基地会加大其使用成本，因此会选择退出土地。这样有偿使用与有偿退出就成为推进宅基地制度改革整体向前的核心动力。