农村基础设施PPP模式发展的影响因素研究*

管立杰，赵 伟

(山东农业大学经济管理学院，泰安 271018)

0 引言

农村基础设施，是农村经济和农业发展的基础保障，有利于改善农业生产条件、推进农业现代化以及建设社会主义新农村，在农村和农业发展中具有重要意义。政府与社会资本合作模式(Public-Private Partnership，简称PPP模式)的优势在于融资和提效，因此，被各国广泛地应用于基础设施领域[1]。我国目前的农村基础设施现状尚不能达到农民和农业发展的需求，一些地区交通、水利和生产等基础设施还比较落后，影响了农业生产力的提高，必须加快农村基础设施建设步伐，提高农村居民生产、生活条件[2]。为此，近年来的“中央一号文件”多次提及大力推动农村基础设施建设，鼓励政府与社会资本合作发展PPP模式。当前农村基础设施PPP模式的应用领域得到不断拓展，主要适用于道路、水利、环卫、环境治理、农产品园区建设等方面，对农村经济发展起到良好的支撑作用。与其他领域比较，农村基础设施PPP模式公益性更强、收益率较低、受自然气候条件影响更大、对社会资本的吸引力较低，其发展还十分缓慢，在实际发展中面临许多约束因素，这些约束因素的存在不仅使农村基础设施PPP模式的优势难以有效发挥，还会阻碍农民生活和农业的可持续发展。鉴于此，研究和破解农村基础设施PPP模式发展的影响因素，从而保障PPP模式的健康运营是理论和实践的一个重要议题。

1 文献综述

1.1 中国农村和农业应用 PPP 模式的思路探讨

将PPP模式引入农村基础设施中，有利于解决建设资金不足的问题、充分发挥私人部门的技术和资金优势、改善农业生产条件、提高建设和管护效率[3]，而且PPP项目具有适宜市场化运作、投资规模较大和需求长期稳定等特征[4]。公共物品投资不足会引起农村环境恶化、农业增长缓慢等问题，在发展中国家，公共物品对当地农村经济、农业生产率和社会福利的影响尤为显著[5]。王春福[6]指出制度设计是PPP良好运行的重要条件，制度质量影响着社会资本参与程度，进而影响PPP项目成败。张学昌[7]提出推进PPP模式在农村的应用，需要完善政策供给、加强机制建设。

1.2 是农村基础设施 PPP 模式具体的应用研究

韩美贵、蔡向阳[8]针对农村基础设施的不同特点进行分类，在此基础上探讨不同的PPP应用模式。何平均[9]提出应注重农业基础设施PPP模式中利益相关者的沟通和利益协调。唐祥来[10]提出发展农业PPP模式需制定贷款激励政策鼓励农业投资和加大中西部地区试点工作。另有学者对农村水利项目、环境治理、饮水工程、农地整理项目等应用PPP模式的具体实践进行了深入细致的研究[11-13]。

从现有的研究文献看，研究农村基础设施PPP项目这一范畴的文献还较为缺乏，且多侧重于理论研究，缺少定性与定量相结合的分析探讨，鉴于此，在汲取相关研究成果的基础上，基于PPP模式的内容复杂性和关系复杂性，文章运用层次分析法和熵权法结合的方法，以中国农村道路、水利、环卫、环境治理方面PPP模式的应用为研究对象，从合作保障因素、制度保障因素、经济环境因素3个方面构建影响农村基础设施PPP模式发展的指标体系，探索影响中国农村基础设施PPP模式发展的关键性因素及其作用路径，以期为促进农村基础设施PPP模式的发展提供合理建议，保障农村基础设施投资PPP模式的健康运营。

2 研究方法与指标体系

2.1 研究思路与方法

层次分析法(AHP)因具有系统性和简洁性被广泛应用，但不可避免存在一定主观随意性等缺陷。熵值法(Entropy)根据指标的变异程度用信息熵求出熵权，进而用熵值对指标权重予以修正，客观性较强。AHP和Entropy相结合的研究方法，既能够进行系统的客观评价，又能减少主观评价造成的偏差，具有主观和客观赋权相结合的优势，因此该文采用AHP和Entropy相结合的方法展开研究：从合作障碍因素、制度保障因素、经济环境因素3个层面，辨析影响农村基础设施PPP模式发展的主要因素，选取19个影响农村基础设施PPP模式发展的核心指标，对19 个指标的重要性通过面询与问卷方式进行专家打分，再运用AHP和Entropy相结合的方法，确定19个指标在影响农村基础设施PPP模式发展中的权重值，对指标进行排序和分析工作。

首先构建递解层次结构； 构造成对比较判断矩阵； 计算各层次上元素的综合权重； 评价计算结果的一致性。

其次，基于Entropy的权重进行计算，具体步骤如下：

①确定数据评分矩阵：

X=(Xij)m×n

(1)

②对原始矩阵进行无量纲处理：

(2)

③计算各指标的比重Pij：

(3)

④计算各指标的信息熵ej：

(4)

⑤计算差异性系数gj：

gj=1-ej

(5)

⑥计算各指标权重值：

(6)

(7)

表1 农村基础设施PPP模式影响因素构成

2.2 指标体系构建

该文通过调查走访和提炼相关文献资料，结合农村基础设施PPP模式目前的运行现状，从合作保障因素、制度保障因素、经济环境因素3个方面构建影响农村基础设施PPP模式发展的指标体系。

(1)合作保障因素指标选择。具有PPP专业知识和实践经验的人才短缺会明显限制PPP模式的发展，合作关系、收益率的大小和风险分担的公平性会影响社会资本参与竞标的积极性，项目规划合理性、项目运营能力会影响农村基础设施PPP模式的运作发展。因此在合作保障因素(B1)中设4个指标，分别为人才保障(C1)、合作关系(C2)、利益分配(C3)、管理水平(C4)，均与合作保障因素呈正相关关系。

(2)制度保障因素指标选择。法规体系越完善、制度质量越高、政策支持力度越大，说明该地区合作制度环境较好，越有利于农村基础设施PPP模式发展，因此在制度保障因素(B2)中设2个指标，分别为政策制定力度(C5)、政策执行力度(C6)，均与制度保障因素呈正相关关系。

(3)经济环境因素指标选择。地区经济水平越高的地区，项目推进时资金保障性更强； 参与PPP模式的社会资本方融资难度越低，越能吸引其积极参与PPP模式； 交通便利性越高，发展农村基础设施PPP模式的成本越低，风险越小。因此在经济环境因素(B3)中设3个指标，分别为经济发展水平(C7)、资金可获得性(C8)、地区环境(C9)，均与制度保障因素呈正相关关系。

3 指标权重计算

3.1 基于AHP的指标权重计算

为研究农村基础设施PPP模式发展的影响因素权重，该文运用层析分析法(AHP)计算得出各指标之间的权重关系，邀请了PPP领域的专家对指标进行评判，在评价中进行独立判断，评分采用T.L.Saaty的1～9比例标度法，得出标准成对矩阵，再以算术平均值获取各因素权重。

构建递解层次结构，构造成对比较判断矩阵，以准则层指标为例进行说明，见表2； 计算各层次上元素的综合权重，综合权重如表3所示； 评价计算结果的一致性，经检验可知，CR值均显著小于0.1，各层次排序均满足一致性结果。

表2 准则层指标判断矩阵

3.2 基于Entropy的权重计算

向财政部门、融资平台、中介机构、企业中参与PPP项目等熟悉PPP项目的相关人员随机发放42份调查问卷，问卷采用1～9比例标度法打分，回收问卷40份，回收率95%，有效问卷38份，有效率90%。

依据问卷确定数据评分矩阵、对原始矩阵进行无量纲处理、计算各指标的比重和信息熵，进而计算出各因素客观权重值，如表3所示。

3.3 综合权重计算

综合计算各指标的AHP权重和Entropy权重可得最终指标权重，各个因素的最终指标权重从大到小排序，见表3。

表3 农村基础设施PPP模式发展的影响因素权重值

4 结果与分析

4.1 权重结果评价

根据表2权重计算结果，在农村基础设施PPP模式发展的影响因素中，准则层权重大小排序为合作保障因素(B1)>制度保障因素(B2)>经济环境因素(B3)。说明合作保障因素是影响农村基础设施PPP模式发展的主导因素，即合作保障强度越大，合作协调的可能性越大，对农村基础设施PPP模式发展的促进作用越大。同时，制度保障因素比经济环境因素略微重要，因为农村基础设施PPP模式的发展离不开良好的制度环境支撑。因此，发展农村基础设施PPP模式需要保证良好的合作保障，依据当地具体的经济环境情况，加大制度支持力度。

在合作保障因素中，指标层权重C3>C1>C4>C2，表明利益分配、人才保障在合作保障因素中对农村基础设施PPP模式发展的影响较大； 在制度保障因素中，指标权重C5>C6，表明政策制定越完善、政府支持力度越强，对农村基础设施PPP模式发展促进作用越大； 在经济环境因素中，C8>C7>C9，可见资金可获得性对农村基础设施PPP模式的发展制约性较大，解决融资难的问题成为当务之急。

由表4可知，从分指标层来看，项目收益率(D5)、政策支持力度(D10)、资金可获得性(D17)、专业人才充足性(D1)、平等合作意识(D4)的权重居于前5位，说明这几项指标对农村基础设施PPP模式的发展影响最大。

表4 最终权重排序

4.2 影响因素分析

农村基础设施PPP模式是总体架构复杂的系统工程，包含着复杂的管理关系和内容，需要系统地研究约束其发展的各种因素及其相互关系，各种影响因素对影响农村基础设施PPP模式发展的方式和路径并不一致。

项目收益率是影响农村基础设施PPP模式发展的一个重要因素，体现在其直接影响社会资本参与竞标的积极性。农村基础设施PPP项目公益性较强、收益率较低，对竞标企业的吸引力较低，而项目收益率的高低是企业利益的重要保证。实践中，收益率低、融资困难、经营风险大的多重顾虑，使得社会资本参与竞标的积极性不高，尤其是公益性较强、盈利性较弱的项目对于社会资本的吸引力较差，收益率低于8%的农村基础设施PPP项目，很少有企业愿意参与竞标。

政策支持能为农村基础设施PPP模式的发展提供良好的制度环境。当前农村基础设施PPP模式的相关政策还很不完善，在财政和税收上对农村基础设施PPP模式发展政策扶持力度较小，相关行业管理不够规范，与农村基础设施PPP模式有关的投资补助、贷款贴息、金融服务等配套制度不完善，限制了中西部农村地区应用PPP模式的进一步发展。

资金可获得性是影响农村基础设施PPP模式发展的一个重要因素。资金是农村基础设施PPP项目建设运营的关键要素，融资成本较高、融资难等问题，直接影响着农村基础设施PPP项目的深入发展，制约了社会资本参与项目的积极性。

专业人才充足性是保证农村基础设施PPP模式持续发展的基本要素。现实情况下真正有较强实力、熟悉PPP业务操作的人才为数不多，在一些经济不发达的地区，专业人才更是相对匮乏。相当一部分政府官员对国家PPP政策知之甚少，对筹划、运作PPP项目的了解不够，

农村基础设施PPP模式的持续发展需要构建良好的合作关系，而在实践中，政府部门平等合作意识薄弱、官本位思想严重是影响PPP运行的重要原因，一些政府官员习惯于行政命令，随意撕毁、变更、终止合同[14,15]，社会资本方处于弱势地位，经营自主权难以保证，造成了国家PPP相关政策的实践扭曲。

5 结论与管理启示

该文对农村基础设施PPP模式的发展问题进行深入的探索性研究，基于运用熵权法和层次分析法，从合作障碍因素、制度保障因素、经济环境因素3个层面，确定了19个影响因子在影响农村基础设施PPP模式发展中的权重值。研究发现，项目收益率、政策支持力度、资金可获得性、专业人才充足性、平等合作意识对于农村基础设施PPP模式的发展影响较大，并详细阐释各要素的影响机理。如何破解这些因素的制约成为实现农村基础设施PPP模式良性发展的关键所在，为此提出以下建议。

5.1 注重优化组合，保证合理收益

政府方需要充分考虑到农村使用者付费意愿低、项目利润率较低等特点，针对农村应用PPP模式的具体特点做好契约设计，拓宽思路，实现契约设计的灵活性和多样化，注重各类项目的优化组合，创新激励方式，提高对私人部门的吸引力，以保障收益、减少风险，在有限资源的基础上充分调动各方积极性。比如一些地区将收益性较强的项目和收益性较弱的项目打包在一起，通过项目整合，用较高利润的项目带动低利润项目的建设运营，或是把许多小项目整合成较大的项目，使得打包后的项目利润处于合理区间，既保证了企业的合理回报，也解决了公益性基础设施的建设问题，有利于农村基础设施PPP模式积极又稳健的推广应用。

5.2 加大扶持力度，拓宽融资渠道

政府应加快出台农村基础设施PPP模式的扶持细则，增强农村基础设施PPP模式的税收、信贷等扶持政策，同时加大对偏远落后地区的扶持力度，增加配套补贴政策，推动农村基础设施PPP模式快速发展。创新投融资渠道，通过资产证券化、项目收益债、设立基金等方式，有效拓宽农村基础设施PPP模式融资渠道、降低融资成本，完善投资补助、贷款贴息、金融服务等配套制度，解决当前社会资本方融资难的问题。

5.3 注重人才培养，破解发展短板

农村基础设施PPP模式运转周期较长，需要持续稳定的专业人才来提高项目管理能力，并做好项目的论证、执行、运营和监管。政府需重视PPP专业人才的培养，建立PPP人才培养机制，制定周密的人才培养计划，有计划地对地方政府从事PPP的人员定期展开培训，将一批PPP专业人才充实到相关岗位上，进而提高公共服务能力和项目管理能力。政府在人才紧缺的情况下，应充分发挥中介机构的力量，同时，也可利用中介机构加强专业人才培养，提高从业人员素质。也可依托高校，建设人才培养基地，制定PPP人才的中长期培养规划，从根源上破解制约农村基础设施PPP模式持续健康发展的短板。

5.4 坚持平等互利，消除合作障碍

首先，政府和社会资本方要本着平等、互利原则推进合作共赢，在事前做好大量的研究沟通工作，而不是单方面的制定、修改规则，通过正式和非正式交流以克服信息不对称带来的逆向选择，完善信息共享机制，共同制定风险应对措施，构建信任基础上的伙伴关系。其次，应制定完善的法律制度、完善信息公开机制，保障公私双方合理利益，避免行政权力对项目进行过分干预，对PPP业务相关决策主体实施终身责任追究制度，引导农村基础设施PPP模式规范化运作，从而推动农村基础设施PPP模式健康发展。

最后，该文的研究还有待完善的地方，今后应在实际应用中根据不同地区发展现状对指标进行必要的检验与修正，并科学运用定量方法，使研究更为完善。