七十年来我国高校学生资助工作研究综述

黄建美，李 洁

(南华大学 经济管理与法学学院，湖南 衡阳421001)

我国自1977年恢复高考之后，对学生的资助政策陆续出台，已经形成了一个相对成熟的资助体系，从中央到地方、从社会到学校，参与主体逐步扩大，资助工作以欣欣向荣的趋势，不断推进我国人才强国战略向前发展。然而，随着我国高等教育进入大众化阶段，大学生数量不断增多，由此带来的资助问题亦是日益突出，并且逐渐成为社会关注的重点问题。

一、高校资助工作内涵

高校资助是一项关于教育公平，切断贫困代际传递的重要途径，主要方式包括各种奖、助、贷、补、勤、免，目的是帮助更多的学生不因经济压力而失去接受高等教育的机会。高校资助是在党的领导下，政府组织、社会组织以及各大高校对家庭经济困难学生的一种扶持手段，主要目的是培养人才，促进国家、社会的发展。当前，在各方的共同努力下，高校资助的方式更加多样，覆盖的范围更加宽广，资源分配更加平等，培养的人才更加出众。

习近平总书记从2012年11月开始，通过报告、演讲、批示等各种方式对教育扶贫工作提出了明确的要求并将此作为教育扶贫实践工作的指导方针：“治贫先治愚，扶贫先扶志。教育是阻断贫困代际传递的治本之策。”因此，2016年12月国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》中把教育扶贫作为全国脱贫攻坚的重要决策之一，提出到2020年要做到高等教育服务能力明显提升，教育总质量显著提高。习近平总书记在党的十九大报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。精准扶贫是对粗放扶贫的改善，主要依据的是哲学上对于矛盾的主要方面和次要方面如何解决，是对“一刀切”和“一风吹”现象的杜绝，针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。在高校资助方面提出要完善国家奖助学金和助学贷款等各项资助项目，完善多元化高校学生资助体系，优先考虑建档立卡的贫困家庭学生，做到全面帮扶，应助尽助。

二、70年来高校学生资助工作的发展

(一)发展历程

中华人民共和国成立70年来，我国高校资助体系发展可以说经历了四个阶段：一是形成期，约为1952—1982年期间，高校资助政策在中华人民共和国成立之后，原国家政务院于1952年颁发了《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，随后教育部颁发了《关于调整全国各级各类学校教职工工资及人民助学金标准的通知》。这是我国免费高等教育的阶段，大学生数量相对较少，以政府为资助主体的模式形成。主要的资助主体是政府，主要的资助方式是免除学费和提供人民助学金。

二是改革期，即1983—1993年，为了适应高速发展的社会主义经济体制改革，教育逐渐从免费到收费。1985年，党中央下发的《中共中央关于教育体制改革的决定》规定，改人民助学金为奖学金制度；1986年，普遍性的人民助学金制度结束；1987年，原国家教委联合财政部颁发了《普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》，这是助学贷款的初始阶段，是无息的；1993年，国家决定向家庭经济困难学生提供每月2元的补助。可以看出，这一阶段国家开始尝试收费与招生的“双轨制”改革，国家资助政策不再全面覆盖，主要倾斜于表现优秀的学生。

三是调整期，即1994—2006年，这一时期是大致确立“奖、贷、助、补、减”资助内容的关键时期。原国家教委于1994年颁发《关于核定委属高校办学收费标准的通知》，1995年颁发《关于对普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》，直至1999年高校开始扩招，这些基本上由国家补助的内容致使财政压力过大，于是颁发了真正意义上的《关于国家助学贷款的暂行规定》，这是我国商业银行发放助学贷款的开端。为了保障所有学生能顺利进入大学学习，2000年国家还规定了高校必须建立“绿色通道”，先办理入学手续，再根据实际情况解决家庭经济困难学生学费问题。这一阶段的精英教育逐步被大众教育所取代，确立了基于风险补偿制度的国家助学贷款新机制，可以说是一个突破。

四是成熟期，从2007年至今，国家在构建和谐社会观念的指导下，加大了对家庭经济困难学生的关注力度。2007年，国务院颁发了《关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》；同年，国家在原有奖助学金的基础上，增设了国家励志奖学金，并逐步实行师范生免费教育等相关政策。从2012年起，对中西部地区启动高校家庭经济困难新生入学资助项目，解决其短期生活费用的问题。随后在2013年，习近平总书记提出精准扶贫的思想，这一思想在教育领域得到了延伸。2017年《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，要完善各级各类教育全覆盖，提高资助精准度。这一阶段的奖助贷政策基本成型并顺应社会的发展趋势，各项资助方式趋于完善，以政府为主、社会为辅的资助方式成为主流资助模式。

各个发展阶段的资助情况如表1所示。可以看出，经过70年的发展，高校资助工作实现了从普遍到选择、从单一到多样、从粗放到精准的转变。

(二)资助内容

从资助内容上来看，我国对家庭经济困难学生提供的资助既有经济资助，又有非经济资助。

1.无偿、直接经济资助

无偿、直接经济资助是指由政府牵头、社会参与的各项奖助学金、困难补助等。这类奖助学金约在1952年伴随着高等教育体制改革的开始就已经出现。每年高校都会向社会输送一定数量的人才，这些人才在相关领域有所建树之后，一般都回自己母校设置相应的奖助学金，用以帮扶当时需要帮助的学生。这也是对母校、社会以及国家的一种感恩行为。

2.有偿、直接经济资助

有偿、直接经济资助以助学贷款为主，以对于学生优惠贷款的各项政策为辅助。国家在1987年就颁发了有关助学贷款的政策，政府和银行是组织者和实施者，政府与银行签订条约，银行以低于商业贷款的利率给予学生贷款，待其毕业后，再按照工资收入的标准确定其还款的年限。这对银行来说会产生一定的损失，所以国家制定了诸如减免税费或补贴差率等相关政策对其进行帮扶。

表1 70年来高校学生资助工作不同发展时期的资助情况

3.无偿、间接经济资助

为了保证家庭经济困难学生顺利入学，国家在2000年规定各公办全日制普通高等院校建立“绿色通道”，对于被录取的学生一律先办理入学手续，随后根据学生实际情况予以相应的资助。

4.有偿、间接经济资助

有偿、间接经济资助在学校中表现为勤工俭学，需要学生通过付出一定的劳动去获取，例如高校图书馆图书管理员、研究生“三助”岗位等的设置，部分高校的爱心超市、食堂等招聘学生作为工作人员，课余时间利用自己的劳动赚取一定的生活费用。学者余秀兰认为自2007年实施的师范生免费教育是一种间接的经济资助行为。[1]

(三)发展现状

资助的途径还是以物质奖励与心理建设为主，政府对高校的拨款资助发挥着主导作用，同时社会组织在其中占的份额和比重也在逐渐增加。《2018年中国学生资助发展报告》显示：政府、高校及社会设立的各项高校学生资助政策共资助全国普通高等学校学生4 387.89万人次，资助资金1 150.30亿元[2]，即财政资金530.31亿元，占2018年度高校资助资金总额的46.10%。其中:中央财政325.66亿元，占高校资助资金总额的28.31%；地方财政204.65亿元，占高校资助资金总额的17.79%；银行发放国家助学贷款325.54亿元，占高校资助资金总额的28.30%；高校从事业收入中提取并支出的资助资金278.55亿元，占高校资助资金总额的24.22%；社会团体、企事业单位及个人捐助资助资金(以下简称社会资金)15.90亿元，占高校资助资金总额的1.38%。可以看出，近年来在各大高校的资助组成部分中，社会资助的比重虽然一直在上升，但其所占的比例仍然不高。 现阶段的主要资助工作安排是，在政府主导下，充分调动社会力量的积极参与。政府支持提倡各种社会组织将公益方向转向学校，如阿里巴巴等公司推出了部分涉及保障青少年完成学业的公益项目，促进了教育的发展，同时也在一定程度上促进了社会的全面发展。

三、高校资助工作研究总结

理论来源于实际，同时也指导实际工作，是研究工作的出发点和依据。高校资助是一个涉及范围广、参与者众多并且具有较强现实意义的工作。经过70年的发展，在相应时期的资助政策指导下，资助工作的重点也有所侧重。

(一)高校资助政策的普遍性与特殊性

甘永涛分别从国内和国外两个角度，将中外资助政策进行了对比分析，建议我国积极借鉴国外有关助学贷款的体制。[3]余秀兰梳理了中华人民共和国成立以来60年的资助政策，包括资助政策的发展阶段、资助对象、资助手段、资助方式以及资助政策选择的价值观。将建设和谐社会作为目标，追求效率和公平。[1]胡二坤总结了改革开放40年大学生资助政策的变化发展，在公平化的基础上，高校的资助工作成效也是脱贫攻坚战斗胜利的一部分，他认为我国现行资助体系主要面临的问题是资助后期缺乏有力的引导，建议扶贫与扶志共同进行。[4]张民选将20世纪90年代后资助政策发展较为明显的国家进行总结，从美国、英国、澳大利亚和新西兰等遍及美洲、欧洲和大洋洲经济发展状况较好的国家资助政策进行总结，建议我们借鉴国外按收入还贷和通过养老保险机构等回收贷款。[5]

国家是资助政策的顶层设计者，制定的政策具有普适性。部分学者针对不同高校的办学定位与特色，对部分特色院校进行了深入的针对性研究。

曲香对师范类高校的资助政策进行了研究，对师范生资助政策的价值观念与不足进行了探讨并提出对发达地区的师范生实行收费政策，对偏远地区的师范生完善免费政策。[6]郭娜将高等师范院校作为研究对象，提出加强自主政策宣传、完善资助政策流程等资助建议。[7]尹何明从公办高职院校的资助工作入手，调查分析了高职院校学生来源对资助管理工作的影响，提出加大校企合作、深化勤工俭学等资助对策。[8]王元奎通过调查问卷的方式对高职院校的资助模式进行探究，提出了建立“组合式”的资助模式，将贫困生的需求与评定作为资助工作的重点。[9]熊静、余秀兰以研究型大学为研究对象，针对家庭经济资本对教育公平的影响进行论述，对学习经历进行差异性分析，探索高校的资助工作对其造成的影响。[10]陈聚伟、张俊以研究型大学的研究生资助体系为主要研究对象，从资助体系设立的原则方面着手，提出与金融机构建立默契、对“三助”工作进行管理等建议，以保障研究生资助体系更加完善。[11]

(二)基于不同理论的高校资助工作

1.教育公平理论

柏拉图在《理想国》中从两个方面对教育公平进行了解释：一是教育公平是每个人不受其他因素干扰，都有受教育的权利和机会；二是每个人受教育的权利和机会不会影响到社会上其他人同等的权利和机会。

朱嫚嫚认为教育公平的研究多体现在三个方面：一是教育公平内涵的研究，二是教育公平内容的研究，三是教育公平实现路径的研究。[12]徐梦琪、康贝贝认为教育公平下的高校资助工作的精神扶持力度不够，资助的手段和载体也不够创新，因而须加强文化育人的作用、加强精神领域的引导等，从立志、感恩、树德三个方面完善资助工作。[13]杨德广、张兴认为，教育公平是社会公平在教育领域的延伸，公办院校和民办院校在资助范围、资助额度和资助途径上都有较大的差异。公平是相对的，而且公平并不能消灭差异的存在，只有通过发展才能提高公平。在现有资源不能满足全体家庭经济困难学生的需求下，优先应考虑效率，兼顾公平。[14]车富川、祁峰认为教育公平的实现要加强对教育战线的反腐败，纠正不良教育风气，完善贫困学生的资助体系和资助方式，要求高校提供更高质量的教学服务。[15]柏豪认为教育公平是国家在不同时期将自己所掌握的教育资源遵循一定的原则进行合理配置。建立家庭经济困难学生资助体系是促进教育公平的重要手段，建立相应的教育公平评价体系更能有效地促进资助工作的开展，防止教育追求方向的偏颇。[16]韩红柳、王飞通认为，高等教育资助工作是对教育资源的再分配，是社会公平延伸到教育领域的体现，需要在开始、过程和结果上综合采取措施，有针对性地解决资助额度的覆盖面、资助对象的选择以及资助工作中忽视心理因素等问题。[17]芮梦霞认为，现有教育公平视角下的高校资助工作在公平的维度上已经取得了较好的进展，但是在效率方面还缺少相关的研究，教育公平兼顾的是效率与公平两者，在以后资助工作的重点上，要加强对资助工作效率的研究才能构建一个更加完善的资助体系。[18]陈拳、徐登献认为，教育公平视角下的资助工作应该加强思想政治建设与制度流程的法制化与公开性，同步达到济困与育人的目的。[19]王红通过Logistic模型分析学生获得资助的可能性影响因素，认为我国的资助制度基本符合教育公平的目标，获得资助的学生数量呈递增趋势。但是由于不同类型高校获得国家资金与社会资源的概率不同，使得资助工作的开展出现“马太效应”，这就违背了本来追求教育公平的目的。[20]

伴随着经济体制的改革与发展，高校的资助工作也日臻完善。教育公平视角下的资助工作，不仅要达成资助结果的公平，更是要在过程中体现公平，使得每一个有权利和机会接受教育的人，都可以在制度保障与来自政府、高校以及社会的关怀下完成自己的学业。政府要提高教育优先发展的战略地位，持续实行科教兴国、人才强国战略。同时，借鉴、吸收国外关于教育公平资助工作的先进理念，达到公平和效率兼顾的目的，实现人与社会的和谐发展。

2.教育成本分摊理论

教育成本分摊理论最早由美国教育经济学家约翰·斯通提出。他发现，如果全部的教育经费都由政府来支付，无论对于资本主义体制国家，还是社会主义体制国家，都是一个很大的负担。所以约翰·斯通提出教育成本分摊理论，以解决高等教育经费由谁来负担、以什么样的方式支付等现实问题。约翰·斯通认为，无论是在什么样的具体社会体制中，高等教育如果不收费的话，都不能保障社会弱势群体有机会、有条件享受高等教育的福利。国家统计局数据显示(见图1)，自2009年以来，我国教育经费政府拨付的数目最大，并且逐年递增。

图12009—2017年我国教育经费来源

我国的高等教育实行成本分摊也经历了近10年的漫长过程，在高等教育的初始阶段，由于高校学生数量较少，不仅免学费而且还对生活进行补助，这一举措促进了中华人民共和国成立之初第一批人才的培养。但是随着人们重视教育意识的不断加强、对于知识分子的尊重以及对于摆脱贫困的渴望，越来越多的学生走入了大学校园，国家财政逐步难以支撑。1989年，原国家教委、物价局和财政部联合颁发《关于普通高等学校收取学杂费和住宿费的规定》提出对“按国家计划招收的学生(除师范生外)”收取学杂费和住宿费。1994年，高等院校实行学费并轨改革，统一收取学费(除部分特殊学科)。1998年，实现了全部公立高校的学费并轨。自1998年到现在，高校收费制度运行了20多年，这一时期，高等教育收费也导致中低收入家庭经济压力过大，而针对这些弊端的一种重要解决措施，就是要完善高校资助体系。

我国最初实行的是免费教育加助学金制度，后期逐渐实行教育收费制。曹璇认为，教育成本分摊理论在一定程度上支持了高等教育收费改革，继而导致贫困生这个弱势群体的出现，因而研究高校资助工作既能有效缓解失学问题，又能减轻政府的财政压力。[21]郭昕认为，在我国免费教育加助学金阶段，虽然在解决贫困学生受教育的问题上取得了一定的效果，但是这种手段更多强调的是公平而非效率问题，资助工作是一个投资大而回收效果缓慢的过程，给国家财政造成了巨大的负担。因此，在教育存在收益的情况下，教育的成本由政府、社会、家庭等多方进行分担，能够提高教育质量。配合高校合理分配资源，使得资助效果更上一层楼。[22]郭娜认为教育成本分摊的一个重要表现就是从2005年甚至更早以前，部分高校就已经开始实行了研究生全面收费制度，这种制度使得研究生教育更加细致，而且还有利于调整专业布局。[23]卜长安根据希腊经济学家萨哈罗善勒斯对于投资回报率的研究结果，即政府和个人都可以从高等教育中获益，并且个人的回报率要高于政府的这一结论，论证了教育成本分摊的必要性和合理性，他提出以助学贷款为主、其他资助手段为辅的经济层面解决方案，有效增强资助工作的公平和效率。[24]靳京阳指出高校教育成本分摊理论的基础是“谁受益谁负担”，采取这种方法能够补偿教育成本，提高资助工作效率，尤其是在教育资源紧缺的情况下，推动了中国高等教育的跨越式发展。[25]邓彦、李海明认为，完善教育成本分摊工作要加强配套措施的施行，完善高等教育学生资助体系，注重多样化助学和学生资助效果的可持续发展，强化经济扶持手段和精神激励手段。[26]徐红、肖小琼认为，基于教育成本分摊理论的我国高校资助工作存在贫困学生认定困难、资助比例分配不合理、缺乏约束监督机制等若干问题，解决这些问题就要从健全政策法规、简化助学资金申请手续、优化资助体系内部结构入手，从而更好地达到育人的目的。[27]

在教育成本分摊理论的基础上，高校资助工作占据着举足轻重的地位，将理论与实际有机结合起来，取得了显著的教育成果。对于那些不可避免的缺陷，运用了由上到下的资助手段进行弥补，不仅减轻了国家的财政压力，而且提高了人才培养的效率。随着社会的发展，教育分摊成本理论下的高校资助工作得到更加完善的发展。在教育公平理论下的高校资助工作，是为了更好地促进公平；而教育成本分摊理论下的高校资助工作，更像是一种辅助手段，解决了教育成本分摊带来的问题。

3.人力资本理论

人力资本理论是20世纪60年代美国经济学家舒尔茨和贝克尔创立的，开辟了关于人类生产能力的崭新思路。其强调人自身的价值，通过对生产者进行教育、职业培训等支出活动获得回报，表现为蕴含于人身上的各种生产知识、劳动与管理技能以及健康素质的存量总和。该理论认为教育对经济增长具有很大的贡献，能够提高人的生产力。在教育的开始阶段，人力资本理论被很多人当作一种社会福利和消费而被忽视。后来随着教育理念的不断发展与更新，人力资本理论成为各国教育实施中不可忽视的因素，是国家资助学生的一个强有力依据。

郭昕认为，人力资本理论对我国高校资助工作具有很大的影响。尤其是高等教育对于个人的回报率是高于社会的，因而对学生进行资助，不仅能推动社会的发展，也可以保证学生在毕业后有较好的收入，将国家的发展与个人的发展充分结合起来，是一个双赢的局面。[22]纪效珲认为，基于人力资本理论的教育资助工作，能够有效地减少贫困的代际传递。其通过实证分析，得出了经济资助对于人力发展具有重要意义，可以节约资助资源并促进人力资本的发展。[28]王俐、贾曦从高校资助队伍建设的角度出发，基于人力资本投资理论，对高校资助工作队伍的人员进行准确的角色定位，其认为建设一支好的资助队伍必能更好地完成高校的资助工作。[29]饶勤武等人通过分析高校人力资本激励理论与高校贫困生资助体系的关系，对现存的问题提出了以主体、政策、资助内容三位一体的贫困生资助体系。[30]施文艺等人认为国外基于人力资本理论的高校资助工作有着很好的实施效果，建议我国高校应加强学习与沟通，消化为己用。[31]楼红平将研究生作为研究对象，认为人力资本理论下的资助工作要与导师制度挂钩，改革经费投入的培养制度，使得研究生更有弹性地选择资助方式和补偿制度。[32]王子灏等人认为为了创新资助育人的方式和途径，需要引入更多的社会资本，在对社会资本进行分配的时候，依照学生日常学习水平、工作能力等各项因素建立学生信用评级制度，对学生是否值得投资进行综合考量。[33]这种方式可能获得更大的投资回报率，但是对于高校资助这种带着公益属性的工作来说，不是一种很好的方式。

基于人力资本理论下的高校资助工作，可以实现在最少经济支出的前提下，获得最高的资助效果。我国现有的资助方式多种多样，但是每种资助方式的获取途径并不相同，所以应结合被资助学生的特点，有针对性地进行物质资助和精神帮扶。将有偿资助与无偿资助进行合理搭配实施，才能取得更好的效果。

四、高校资助工作研究展望

贫困生具有多样化的表现形态，具体来说表现在两个方面：一是贫困的程度不尽相同；二是致贫的原因不一而足。虽然现有的资助政策发展得已经相对完善，但是不同高校的资助工作，其执行能力也存在一定的差异，例如，对于高校贫困生认定过程就存在诸多问题，贫困申请表的有些调查项目具有很强的主观性；学校在进行贫困生评选的过程中，很多指标的量化也存在一定的困难，因为不同地区的经济发展水平不同，高校的研究定位也不一样，国家重点院校和普通院校享受的社会资源也不相同。这些因素都会影响对于贫困状况的判断。所以针对这些问题，不能采取“一刀切”的资助方式，而是要根据实际情况，采用科学有效的程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。

(一)加强学生资助规范化管理

实施资助的目的是保障学生的权利以及实现我国人才强国战略，维护社会的公平与稳定，在现有制度已经相当完善的基础上，制度的执行与落实就成为重中之重。首先要保证所有学生对政策的知情权，避免因信息不对称而导致问题的发生。其次应提高相关人员执行资助政策的自觉性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，维护制度的严肃性与权威性，切实提高政策的执行效力进而落实到精准资助的过程与结果中。同时，引入监督机制，实时了解和掌握各项制度的执行情况。

(二)借助信息技术手段推进精准资助工作

高校学生资助工作部门应引进大数据分析系统，对学生的生源地、学业成绩、获奖经历等参数进行统计整理，并按照一定的比重进行归纳分析，将分析结果作为奖助学金评选的参考依据。这样做有理有据让人信服，规避了数据造假的可能性，既能实现精准帮扶，又能兼顾客观、公平、公证。

在政策实施之前，可以通过对学生的意向进行问卷调查，测试各项参评指标在学生心中的重要程度，将有效的调查问卷结果进行分析，筛选出最重要的若干项指标，对不同的指标进行类型划分，通过数据得出最为合适的比重，形成一个动态的参考公式。例如，对学生的校园卡数据进行采集，根据其性别、年龄、家庭情况等结合实际进行筛选。这种人性化的操作行为，既可以保护部分学生因自卑心理不敢去申请贫困补助，又可以真正将资助落到实处。