国外乡村振兴立法及其对中国的启示

衡爱珠

党的十九大作出了实施乡村振兴战略的重大决策，2018年的中央一号文件对乡村振兴立法提出明确要求，制定《乡村振兴促进法》已列入十三届全国人大常委立法规划。如何把乡村振兴政策法定化，以良法促进发展、保障善治？国外一些国家在乡村振兴立法方面的具体做法和成功经验值得我们借鉴。

日本乡村振兴立法主要有三个特点。一是制定专门法律。早在1952年，日本颁布《农村、山村、渔村通电促进法》，之后又陆续出台《离岛振兴法》《山村振兴法》《町村合并促进法》《农业振兴地域整备法》《半岛振兴法》等促进农村地区、特别是落后山区发展的法律，以缩小区域差距，改善农民生产生活条件。二是将乡村振兴确立为农业基本法的基本理念。1999年，日本以《食品·农业·农村基本法》取代1961年制定的《农业基本法》。新法将“农村振兴”确立为基本理念，强调既要通过二三产业的带动提高农产品附加值，又要完善农村地区的观光、教育、社保体系，加强城乡间人口流动与文化交流。三是将乡村振兴的政策上升到其他具体法律中。在生态保护方面，制定《家畜排泄物法》《持续农业法》《有机农业促进法》《农山渔村休闲法》等法律。在三产融合方面，制定《六次产业化·地产地销法》《股份公司农林渔业增长产业化支援机构法》《工农商协作促进法》《中小企业信用保险法》等法律。在加大农业投入方面，制定《农村现代化资金促进法》《农业改良资金促进法》《低开发地区工业开发优惠法》《农村地区引进工业促进法》《工业重新布局促进法》等法律。

美国没有制定专门的乡村振兴法，有关乡村振兴的内容主要体现在农业法案里。2008年以前，美国农业法案主要围绕对加强基础设施建设、就业创造及科学研究方面予以支持，为乡村发展提供基础性动力。近年来，农业法案越来越关注对乡村发展的引导扶持以及农业农村的可持续发展。《2014年新农业法案》对建设宜居宜业的农村居住社区、培育增进互信的农村合作组织、发展兴旺发达的农村多元经济、创新促進发展的农村资源环境保护工作等进行规范。《2018年农业提升法案》继续加强了一系列农村发展举措，对农村互联网建设、可持续发展、资源保护项目的投入等方面作出具体规定。

法国乡村振兴立法对乡村地区摆脱困境、走向复兴起到了积极引导作用。一方面，在农业基本法中强调农业与其他行业的平等性地位。《农业指导法》作为法国农业和农村发展的指导性立法措施，确立了“一体化农业”制度，把农业与同农业相关的工业、商业、运输、信贷等部门结合起来，组成利益共同体，促进了传统农业的改造和工农业之间的融合与发展。近年来，为了与欧盟最新的涉及农村发展的法律指令相衔接，法国国民议会再次修改《农业指导法》，明确提出要在法国建设一个经济、生态和社会效益并重的可持续发展的多功能农业。另一方面，强调倡导多样化的乡村功能，注重因村施策。颁布《乡村整治规划》《地区发展契约》等针对乡村地区的整治规划，推动乡村向功能和人口多元化方向发展。1995年颁布《地域规划和发展指导法》创立了“乡村复兴区”，规定为落后乡村地区有关领域的创业活动提供长期税收优惠。2005年出台《乡村地区发展法》，以立法形式明确了为“卓越乡村”提供发展资助，旨在将乡村特性转化为地区发展优势。

尽管国外的乡村振兴立法呈现出不同形式，内容也各有侧重，但总的来说，还是可以从中发现一些共同特点和规律。一是高度重视乡村振兴立法，形成完备的法律体系。从时间上看，各国都是早在几十年前就开始在乡村振兴领域布局立法，有些国家在实施乡村振兴战略以前就颁布了振兴乡村的法律；从法律数量和层次看，基本上都形成了数量庞大的法律群，为确保法律便于实施，法律常附有详细的配套规定。二是内容全面，与时俱进。各国乡村振兴立法的整体趋势是内涵越来越丰富，逐渐从重视农业产业发展到重视农业农村全面发展，从重视经济发展到越来越重视绿色发展和可持续发展，基本形成了包含产业发展、生态保护、城乡融合、乡村发展、农民权益保护等多方面法律法规体系。三是重视农业投入立法，建立完善投入机制。美国的农业法案实质上就是农业拨款法，即通过立法形式明确投资比例、投资数量、政府投资的条件和程序等。日本通过立法，明确投资项目、数量、比例、贷款数量、利率等。

研究制定乡村振兴促进法是今后一个时期农业农村立法的一件大事。借鉴国外乡村振兴立法的经验，将对我国的乡村振兴立法起到积极的促进作用。

一是乡村振兴促进法的主要内容要紧扣“五大振兴”。目前，农业农村领域共制定现行有效法律15部、行政法规28部、部门规章148部、地方性农业法规规章600余部，以《农业法》为核心的农业农村法律体系逐步构建，农业农村经济管理总体上实现了有法可依。但这些规定大多侧重产业发展，乡村发展方面的规定还有所欠缺。制定乡村振兴促进法，发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，需要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，构建产业发展、人才支撑、生态保护、文化传承、组织建设的制度体系。

二是构建完整的支持保护体制机制。基于我国农业农村发展短板问题突出的现实国情，必须通过立法加大支持保护力度。原有的农业农村立法对农业农村优先发展理念的体现力度较弱，支持保护措施“少”、措施“虚”、约束“软”。因此，应当在乡村振兴促进法中专章规定保障措施，一方面，从财政投入、资金引导、土地出让金、金融服务、农业保险、用地保障、基础设施建设、公共服务等角度，构建全面的支持保护体制机制。另一方面，制度设计要更具约束力和可操作性，比如，对财政支农投入的比例、土地出让金用于农业农村发展的比例，应当作出明确要求，为农业农村优先发展提供有力支撑。

三是建立健全乡村振兴立法体系。乡村振兴促进法与农业农村领域的其他法律密切相关，与农业法等法律法规相比，乡村振兴促进法理念更新、范围更宽、层次更高、内容更全，应当是农业农村工作的“小宪法”。因此，应当将乡村振兴促进法定位于农业农村法律的升级版，一方面，制定乡村振兴促进法的过程中要明确基本方向，建立基本制度，解决主要矛盾，反映新时代农业农村发展的新任务、新要求，对于农业农村一般性管理制度或已经有明确规定的内容，可由相关法律法规予以规范，不再重复；另一方面，要对现行有效的农业农村法律法规进行梳理，协调做好相关法律法规的立改废释工作，完善配套实施细则，多角度、多层次解决乡村振兴发展的法律规范问题。