《外商投资法》铿锵落地

历经三次审议，《外商投资法》终获通过。 3月15日上午，十三届全国人大二次会议举行闭幕会，以 2929票赞成、8票反对、8票弃权，如期表决通过《外商投资法》。这部法律定于2020年1月1日起生效实施，将取代《中外合资经营企业法》《外资企业法》《中外合作经营企业法》（下称外资三法）成为中国利用外资的基础性法律。2013年开始在上海自贸试验区等区域探索对外商实行的准入前国民待遇加负面清单管理制度，也将由此推向全国。

审议并表决通过《外商投资法》是十三届全国人大二次会议唯一一项立法议程。《外商投资法》分为六章，包括总则、投资促进、投资保护、投资管理、法律责任、附则，共42条。与3月8日提请审议的草案相比，最终通过的《外商投资法》增加一个条文，规定行政机关及其工作人员应当保守履职过程中获悉的商业秘密，并规定了相应的罚则。此外在文字上作了一些细微改动。

《外商投资法》通过的重大历史意义

《外商投资法》通过的重大历史意义在于，其将取代已难以适应新时代改革开放实践需要的外资三法。外资三法制定于改革开放初期，主要规范外商投资企业的组织形式、组织机构和生产经营活动准则，但随着社会主义市场经济体制和中国特色社会主义法律体系的建立和不断完善，外资三法的相关规范已逐步为《公司法》《合伙企业法》《民法总则》等法律所涵盖；而外资三法混合了多个法律内容，与其他法律法规常常出现重复甚至冲突。

此外，《外商投资法》也是实现中国积极扩大开放，实现经济高质量发展的客观要求。与2015年商务部拿出的征求意见稿相比，最终通过的《外商投资法》内容上更侧重于投资促进和投資保护。在总则一章中就明确规定，国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。这是中国首次在法律层面确定，在外资准入阶段全面落实国民待遇加负面清单制度，外资准入后原则上政府对内外资实施一视同仁的公平与平等监管。

在投资促进一章中，《外商投资法》多次出现同等、公平、平等等表述。《外商投资法》规定，外商投资企业同等享受政府支持政策、平等参与标准化工作、公平参与政府采购活动、与内资企业一样享有融资便利。

投资保护一章对征收、资金转出、技术合作、地方政府守约践诺等热点问题也均有涉及。《外商投资法》明确提出，国家对外国投资者的投资不实行征收；在特殊情况下，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对外国投资者的投资实行征收或者征用，征收、征用应当依照法定程序进行，并及时给予公平、合理的补偿；外国投资者在中国境内的出资、利润、资本收益、资产处置所得、知识产权许可使用费、依法获得的补偿或者赔偿、清算所得等，可以依法以人民币或者外汇自由汇入、汇出。行政机关及其工作人员不得利用行政手段强制转让技术等。

“这些促进内外资企业规则统一的规定，有利于贯彻一视同仁、平等对待的原则，营造稳定、透明、可预期和公平竞争的市场环境，也有利于我国各类企业平等参与，在全面开放新格局中实现更高水平、更高质量的发展。”全国人大常委会副委员长王晨3月8日作关于《外商投资法》草案说明时表示。

展望未来外资准入制度，对外经济贸易大学国际经济贸易学院教授崔凡总结说，除了上市公司需要涉及证券监管部门、投资国资企业可能需要涉及国有资产监管部门，一般外资准入可能涉及三项手续、两个审查和一个信息报告：三项手续包括发改委管理的外商投资企业项目核准或备案手续、行业许可手续以及市场监督管理部门的企业登记手续。两个审查包括经营者集中审查和外商投资安全审查。另外还有一个外商投资信息报告程序。

有传承、有发展，更有创新

全国人大代表、立信会计师事务所董事长朱建弟3月13日接受采访时表示，与过去“外资三法”相比，外商投资法草案有传承、有发展，更有创新。

朱建弟认为，外商投资法草案一是明确了对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理制度，把党的十八大以来外资管理体制的重大改革成果通过立法予以巩固，体现了“内外资一致”的原则。

二是着力加强投资促进和保护。外商投资法草案设立了投资促进和投资保护的章节，有利于从法律层面为各级政府和机构开展外商投资促进工作提供明确的指引，也为外国投资者和外商投资企业维护自身合法权益提供更加坚实的法律保障。

三是强调外资享受国民待遇。除法律、行政法规另有规定外，国家支持企业发展的各项政策同等适用于外商投资企业。

四是提出如果外商的母国对中资企业采取歧视性的政策，中国也可以依法采取反制措施，为中资企业走出国门保驾护航提供了法律依据。

朱建弟认为，坚持“内外资一致原则”有利于打造内外资公平竞争的市场环境。

根据外商投资法草案第十三条，“国家根据需要，设立特殊经济区域，或者在部分地区实行外商投资试验性政策措施，促进外商投资，扩大对外开放。”这是否会给自贸区带来新的发展机遇？对此，朱建弟向记者表示，我国现在自贸区实行的外商投资负面清单制度本身就代表了中国外商投资管理模式的进一步革新，代表了中国与国际化接轨的全新管理思维和理念。随着自贸区试点范围的增多，再加上外商投资法的出台，有了制度保障，肯定会为外商投资者带来新一轮商机，也有利于国内自贸区吸引各类高端要素资源，在区域内高频率流动、高效率配置、高能级聚合，形成化学反应，推动深入融入全球化的高质量发展。

展示改革开放的决心

实际上，这部被定位为外商投资基础性法律的法律草案，早在2011年就开展了修法研究，2015年第一次公开征求意见，当时法案名称为《外国投资法》，全文18211字。

该法再次进入公众视野是在2018年3月4日，十三届全国人大一次会议首场新闻发布会上，大会新闻发言人张业遂在介绍2018年立法项目时，透露全国人大常委会计划将原来的“外资三法”整合，制定一部新的促进和保护外商投资的基础性法律。

9个月后，这部法律草案更名为《外商投资法》公开亮相，2018年12月26日，第十三届全国人大常委会第七次会议对《中华人民共和国外商投资法（草案）》进行初次审议，同一天，该草案在中国人大网公布，向社会征求意见，截止日期为2019年2月24日。

2019年1月29日至30日，十三届全国人大常委会加开一次常委会会议，再次审议了《外商投资法》草案。

根据全国人大常委会议事规则的规定，“全国人民代表大会常务委员会会议一般每两个月举行一次；有特殊需要的时候，可以临时召集会议。”实践中，全国人大常委会会议一般在双月下旬举行，有时延至下月上旬。专门加开一次常委会会议审议《外商投资法》草案，足见议题的重要性。

在全国人大常委会对《外商投资法》草案两次审议后，决定将《外商投资法》草案提请十三届全国人大二次会议审议。

在改革开放40年后的关节点上，全国人代会上审议《外商投资法》，除立法加速的动因外，更为重要的是展示中国坚定不移扩大对外开放以及将改革进行到底的决心。

三法合一

改革开放以后，外商在中国境内投资分为中外合资经营企业、中外合作经营企业、外商独资经营企业三类，被称为“三资企业”。

对外开放离不开完善的法治环境，法治的保障也是对外开放经济体系不可或缺的。改革開放之初，中央高层就意识到这个问题。

1979年，中国颁布实施《中外合资经营企业法》，1986年和1988年又相继出台《外资企业法》和《中外合作经营企业法》，三部法律被统称为“外资三法”。可以说“外资三法”在中国改革开放初期以及在利用外资和扩大改革开放的过程中作出了重大贡献。

四十年来，在一些重大历史节点，“外资三法”都曾进行过微调。

虽经修改，但随着国内外形势发展变化，“外资三法”已经难以适应全面深化改革和进一步扩大开放的需要，更为突出的问题是，“外资三法”已经与开放型的经济体制很难相适应。于是，“三法合一”的呼声开始出现。

在长期参与外商投资法研究和起草的商务部研究院外资研究所所长马宇看来，一方面，国内和国际规则都发生了很大变化；另一方面，90年代以后，中国出台了《公司法》《合同法》等专项法规，与“外资三法”的部分内容难以衔接。“逼着我们必须要对原来的法律进行一种颠覆性的纠正”。

2011年，马宇受命开始修法研究工作。2012年，作为主要撰写人，马宇提交了一份对“外资三法”的修法可行性研究报告。此后，修法工作正式提上日程。

立法提速背后

进入全国人大立法程序，《外商投资法》如同安装了加速器一般，加快了进程。按照计划，在两个多月时间里，不但要完成意见征集工作，还将结合这些意见建议和两次全国人大常委会审议的情况，对草案进行修改完善，提交3月5日召开的十三届全国人大二次会议审议。

在中国政法大学教授孔庆江看来，《外商投资法》立法进程加速，既表明体制内外对这样一部法的强烈期待，也表明参与立法工作的人大代表和有关人士对主要问题已达成或基本达成共识，更体现了领导和决策层对目前草案大致肯定。

但他同时强调，这一切应该跟对外开放的大环境有关，特别是中美旨在解决贸易摩擦的谈判处于关键阶段。“毕竟，一部高水平的《外商投资法》本来就体现了对进一步推进体制改革和市场开放的承诺，也是高水平的体制改革和市场开放的标志。”

在孔庆江看来，随着对外开放的深入和贸易摩擦的爆发，在外资领域里进一步开放并以法律形式将改革开放的方向固定下来，已成为迫切需要。

马宇也表达了类似的看法，在他看来，此次立法进程加快也是出于一些现实关切问题的需要。比如贸易谈判时涉及一些贸易和投资的路径，实际上是跟投资问题联系在一起。再如知识产权问题、国民待遇问题，实际上也是贸易的公平竞争问题。此外，WTO改革中也牵涉到很多贸易规则和投资规则，如竞争规则、政府采购、具体的信息产品、服务贸易等问题都跟投资挂钩。

除了多边贸易体制之外，类似TPP等区域贸易体制，以及一些新的双边贸易协定，中国要加入进去，必须建立与之相适应的法律体系，“即使现在不修法，今后要想加入更高层次的双边或多边贸易协定，也必须进行修法。”马宇说。

与上次不同，此次《外商投资法》草案直接通过全国人大名义征求意见，并提请全国人代会审议，这也使得《外商投资法》上升到全国立法层面。

为此，《外商投资法》在提交全国人大常委会进行二审时，全国人大常委会法工委有关负责人曾向媒体作过解释，《外商投资法》属于新的外资基础性法律，有关规范、引导和促进外商投资行为和活动的内容将纳入《外商投资法》。按照统一内外资法律法规的精神，制定《外商投资法》，需要废止“外资三法”。

此外，由于“外资三法”都是由全国人民代表大会会议审议通过的。根据《宪法》和《立法法》的规定，对于全国人民代表大会制定的法律，需要废止的，只能由全国人民代表大会决定。因此，《外商投资法》需要由全国人民代表大会审议和通过。

在孔庆江看来，《外商投资法》上升到全国立法层面还有一个原因，就是“全国人大作为最高权利机关制定《外商投资法》，在一定程度上更加体现对外开放和外资立法的严肃性”。