特殊群体公共文化服务机制创新

摘要：保障特殊群体基本文化权益，一直是统筹推进公共文化服务均衡发展的一项重要内容，也是公共文化均等化的难点。2015—2018年，柳南区在第三批创建国家公共文化服务体系示范项目中，推行“五有”标准化、“文化+”联动、“三同步”文化扶贫协调等机制，积极探索建立公共文化服务体系可持续发展的长效保障机制，精准对接特殊人群的文化需求，有效破解了特殊人群公共文化服务难题，为国家制定相关政策提供了科学依据和实践经验。

关键词：特殊群体 公共文化服务 机制创新

一、特殊群体的界定

2017年3月1日，《中华人民共和国公共文化服务保障法》出台，其中第一章总则的第九条提及“各级人民政府应当根据未成年人、老年人、残疾人和流动人口等群体的特点与需求，提供相应的公共文化服务”。由此可见，在公共文化服务领域，特殊人群基本涵盖未成年人、老年人、残疾人和流动人口。

二、特殊群体的公共文化服务现状

国新办2014年数据显示，到2013年底，我国农民工总量已达2.69亿，其中随迁子女1277万人。为城市发展注入活力的农民工们，已经在安全生产、流行病预防、计生普及等方面享受到社区关怀，精神生活却乏人问津。

民政部2014年公布调查显示，我国农村留守老人数量近5000万人，农村老龄化水平高于城镇1.24%；全国妇联2013年发布报告显示，全国留守儿童达6100万人，占全国儿童数量的21.88%。目前留守儿童、老年人群体已对文化生活“高渴求”，可惜现实条件多有限制。

近几年来，政府持续加大基层文化扶持力量，但过大、过重的历史遗留包袱仍为掣肘，农村依然看书看报难、看戏难、看电影难。此外，一些基层政府未把农村文化建设纳入政绩考核和社会发展规划，导致农村文化投入少、资源匮乏、设施不完善，精神生活严重匮乏，甚至部分农村出现“白发赌徒”和“赌博童子军”。

三、柳南区探索特殊群体公共文化服务机制创新的实践

（一）现实状况和早期探索

据柳南区民政局数据统计，2014年，辖区内登记的退休工人有4.9万人，进城务工人员14.02万人，进城务工人员随迁就读子女24033人，低保户2249户，持证残疾人8613人。如何准确定位这些特殊群体是实现公共文化服务精准推送的关键所在。

近几年来，柳南区建设通过老年大学、候鸟港湾等创新性举措，针对特殊人群提供公共文化均等化服务，既贯穿了普遍性与特殊性的有机结合，回应了特殊人群的文化需求，也体现了公共文化服务人性化要求，增强了均等文化服务的针对性和有效性，还有效解决了政府和企业文化民生服务的困扰。

当然，亟待解决的问题还有不少，包括公共文化资源有待整合、基层文化服务基础不平衡、服务内容单一、缺乏有针对性的保障措施、特殊群体公共场所文化服务滞后等等。

（二）制度設计与实践

1.推行“五有”机制夯实特殊群体公共文化服务基础

“五有”机制是指“服务有设施、场馆有项目、配置有标准、经费有保障、年报有内容”，是政府利用政策文件推动公共文化设施建设，规范公共文化单位、机构和相关组织的管理标准，以确保发挥效能。

服务有设施。首先，夯实辖区三馆、镇街、村（社区）的平台建设，完善区、镇街、社区（村）三级设施网络；其次，把各镇街、各系统、各企业单位的公共文化场馆进行整合共享；再次，建设一系列个性化公共服务设施，完善相关公共文化服务功能。

场馆有项目。创建中，柳南区按照“公共文化场馆有特殊群体服务项目，特殊群体场所有公共文化服务项目”的要求整合相关资源，根据地区特点和场馆功能，配置特殊群体公共文化服务。

配置有标准。推动区“两馆”和镇街文化站达标，村（社区）按照“十个一”标准建设公共文化服务中心，至2018年底，实现全覆盖。

经费有保障。创建期间，柳南区确保文化事业投入逐年增加，持续加大公共文化服务体系建设。此外，2014年开始，柳南区创新政府购买社区公共服务方式，以“政府扶持、本土孵化”的方式成功孵化出“和事佬”说和事务所、“老街坊”老年人服务中心、“迅捷”社区服务中心等社会组织。在这个基础上，柳南区出台减免税费、表彰冠名、业务培训、项目帮扶等优惠鼓励政策、整合多方资源，持续推进社会力量参与公共文化建设。

年报有内容。要求“两馆一站”等公共文化单位每年制订年度计划，年度计划中要求包括特殊群体服务内容；每年年终总结形成报告，报告要求包括特殊群体服务内容。

2.建立“文化+”共建机制

一是建立文企结合机制。通过“文企结合，整合资源，共享服务”的模式，柳南区文体部门和辖区公共文化单位提供方案、师资、补贴以及业务指导等政策性资源和服务；企业出资建设设施、参与管理和组建文化团队；社区老年人自我组织、自我管理、自我活动、自娱自乐。比如五菱社区相关文体设施和服务由文化部门、企业和社会共建共享。

二是建立文社协作机制。通过“文社协作、政府购买、个性服务”，由辖区行政管理部门与社会组织、社区合作，采取政府购买公共文化服务，为特殊人群提供多样化的文化产品和人性化的公共文化服务，如十一冶社区“日间照料中心”。

三是建立文教联动机制。通过“文教联动，整合资源，共建基地”，区文体部门、教育部门共同整合妇联、团委、民政等资源，与辖区内的中小学校合作，建设特色第二课堂或体验基地，成立学生文化社团，并鼓励和引导社会力量积极参与，提供相关软硬件支持，为中小学生特别是外来务工人员的随迁子女提供特色公共文化服务，如革新二小特色学校建设。

3.建立“三同步”文化扶贫协调机制

第一个同步——政府：扶志扶智同步。

推动共享文化发展成果。推动基层文化设施从数量到质量、从重建设到建管用并重的转变；深入实施公共文化设施向社会免费开放，让人民群众共享文化改革发展成果。

以文化人，扶贫先扶志。柳南区在实施“造血式扶贫”的同时，全面探索用“精神扶贫”引领“精准扶贫”模式，依托文化站、农技站等部门，开展群众喜闻乐见的活动，以健康有益的活动引导人、教育人、鼓励人；大力实施“贫困地区百县万村综合文化服务中心示范工程”，优先推进扶贫地区公共文化设施网络建设。

开展技能培训推进文化扶贫。把职业技能培训作为文化扶贫的首要措施，健全职业培训与困难群众就业相衔接的机制，加强困难群众实用技术培训，确保贫困人口通过培训长一技，输得出、干得稳、能致富。

第二个同步——个人：求技求乐同步。

建立产业培训基地。柳南区把公共文化服务作为平台，实施文化扶贫，带动文化产业发展，以文兴业。各个社区因地制宜设立“绣工坊”“农民画培训点”“特色创意产品开发基地”等系列文化扶贫基地，开展常态性的文化扶贫活动。

发展业余文化社团。柳南区出台了业余文化团队分级分类管理机制、财政保障及考核定级制度、培训辅导机制、培育品牌团队机制等一系列支持和鼓励发展业余文化团队的政策，不断加大对基层文化建设的帮扶力度。截至2017年底，柳南区有民间文化团队80多个，队员1500多名。2016、2017两年，民间文化团队创作的节目超过250个，参与策划或组织的活动20多场次。

第三个同步——机构：专业业余同步

建立公益性文化艺术和产业技能培训制度，经费、师资、组织由柳南区文化馆统筹安排。专业培训的重点对象是辖区文化机构，包括街道文化站、社区文化中心的文化专干；业余文化团队骨干成员；辖区企业文化专干等。业余培训则是重点培养业余文艺团队成员和广大有文艺爱好的市民。

经过近两年的探索和实践，柳南区文化馆艺术培训逐渐形成了相对完整的教学体系，包括舞蹈、戏剧、书法、民乐、绘画、茶艺等十几个学科，有初级班和提高班两种选择，兼顾专业和业余特点，为不同需求的市民提供了便利。

4.建立引导社会力量参与的鼓励机制

一是鼓励社会力量资助或共建，出台政策引导。2016年，《柳南区全民健身实施计划（2016—2020年）》，鼓励和引导包括非政府组织、企事业单位、体育社会组织、社区、媒体在内的社会各方，参与全民健身公共体育服务，形成政府主导、多方参与、社会监督、群众满意的格局，共同完成全民健身公共服务体系的建立和公共产品的供给。

二是开展针对性的志愿活动。鼓励志愿者服务特殊群体。创建期间，在残疾人、低保戶、低收入群体聚居区，柳南区整合资源，常态性组织“送欢乐下基层”“文化大餐季季送”“月月播爱心电影专场”等系列志愿服务活动，让特殊群体享受到免费看演出、观电影、参加活动的公益服务。同时，鼓励特殊群体参加志愿者活动。柳南区成立老年人志愿者服务队、残障志愿者服务队、青少年志愿者服务队，由专职社工跟进协调，组织特殊群体志愿者开展文艺演出、手工义卖、爱心助学、访贫问苦等形式的志愿服务活动，展示才华，奉献爱心，实现人生价值。

三是与公益性基金会合作共建。2017年开始，柳南区加强与柳州市青少年发展基金会的合作，建立共建机制，共同整合资源，共同为辖区青少年提供倾斜性服务。与此同时，柳南区正在联合相关金融机构，开展针对各类特殊群体数据的调研，以期建立各种“文化+金融”扶贫、养老、救助、教育等制度。

四是设立公共文化服务荣誉制度。通过印发《柳南区文化志愿者管理办法（试行）》，对年度捐助特殊群体公共文化服务突出的单位或个人给予表彰、对年度参与公共文化服务突出的特殊群体团队或个人给予表彰。

四、创新亮点和实践成效分析

（一）有效破解一系列现实问题

1.特殊群体公共文化服务实现系统性供给

在创建实践中，柳南区通过实施“五有”机制，夯实特殊群体公共文化服务基础，设施、内容、资金、方式都有了保障，服务设施配置兼顾了普遍性和针对性、大型和中小型、综合性和分散性等特点，服务形式兼顾了动与静、远与近、难与易等关系，形成了星罗棋布、布局科学、便利实用的特殊群体公共文化服务设施体系和内容多样、参与方便、针对性强的活动体系。

2.特殊群体公共文化服务实现精准配送

在创建实践中，柳南区通过对城市老工业区特殊人群的特点和服务需求，设计相应的配送方案和服务制度，从而实现精准供给公共文化服务。比如针对留守妇女建设“特色产业培训基地”，充分考虑了留守妇女的特点。

3.特殊群体公共设施配套文化服务

创建过程中，柳南区通过实施“五有”机制，为特殊群体学习和生活的公共场所配套公共文化服务，并且通过“特殊群体公共设施文化服务工程”，确保服务的丰富性、针对性和可持续性。比如外来务工人员的随迁子女喜欢摄影，但没钱买相机，喜欢跳舞，但没钱参加培训班，怎么办？“一校一品”特色学校公共文化服务工程，有效解决了这些问题。

4.特殊群体公共文化服务资源得到整合

创建实践中，柳南区建立了“文化+”联动机制，持续深化文化领域供给侧结构性改革，健全文化需求传导机制，鼓励和吸引全社会参与文化创造和文化供给。改变各自为政、孤岛、零散格局，形成设施互联、资源共享、服务联动、城乡一体文化网络体系。

5.推动城乡公共文化服务均等化建设

一方面，实施“十个一”标准推进社区（村）综合文化服务中心建设。另一方面，扶持民间文化团队发展，包括配备器材，人才培训，搭建展示平台等。这些举措有效推动了城乡公共文化服务均等化建设。

（二）推动了基层公共文化建设的五个“转变”

1.基层公共文化服务由“标准化”向“兼顾差异化”转变

“公共文化服务标准”只是“兜底线”，要真正实现均等化，就必须在“底线”的基础上，考虑各个群体和区域之间的差异和不平衡。

创建期实践中，柳南区坚持公共文化普惠社区，在推动“十个一”标准建设全覆盖的社区文化活动中心的同时，突出“城市老工业区”特色，整合辖区星罗棋布的博物馆、图书馆、文化馆、工人文化宫等文化活动场所和公共文化设施，提供针对特殊群体的差异化服务。

2.特殊群体公共文化服务模式由“被动”向“主动”转变

“五有”机制要求，公共文化单位的年度计划和年终报告必须包括特殊群体公共文化服务内容；特殊群体公共服务设施必须配套文化服务；政府购买特殊群体公共文化服务等等，柳南区的一系列创新机制让特殊群体服务模式从“被动”向“主动”转变。

3.特殊群体公共文化服务关系由“单向”向“双向”转变

创建实践中，柳南区注重建立引导社会力量参与的鼓励机制，建立特殊群体享受和提供公共文化服务的管理机制。在加强基础文化设施建设、举办特色文化服务活动、免费开展专业技能培训等措施保障特殊群体文化权益的同时，鼓励和支持特殊群体参与力所能及的公共文化服务，展示才华，实现人生价值。

如今在柳南，无论作为被服务的客体还是提供服务的主体，特殊群体都能享受到与普通群众机会均等的公共文化服务，服务关系由以往的“单向”向“双向”转变。

4.文化民生从社会关注的“配角”向“主角”转变

创建实践中，柳南区在城乡大地掀起一股以普惠民众、改善民生为宗旨的公共文化大发展浪潮。经过一系列的项目建设和制度创新，文化民生从社会关注的“配角”向“主角”转变。如今，这个以老工业为特色的城区里，文化设施网络健全，文化活动丰富，文化服务的触角延伸至每个角落。政府、社区、企业、学校通过共享共建，构筑起“政府保障供给、文化普惠全民”的公共文化供给体系。整个辖区呈现出一幅“文化惠民、文化安民、文化乐民”的和谐画面。

（作者简介：宾阳，男，本科，中国文化报社，中级新闻记者，研究方向：公共文化服务体系建设）（责任编辑 肖英奎）