撤县设区的问题及对策研究

2019-07-16袁慧赟

青年时代 2019年17期

袁慧赟

摘要：在城市化加速发展和推进“省直管县”的背景下，撤县设区开始成为行政区划改革新的热点。撤县设区不仅仅是名称的变更，更是涉及政区性质转变和行政权力纵向调整的行政区划改革，使得农村政府过程转向城市政府过程。盲目的撤县设区导致了假性城市化和跳跃式城市化、统筹性和自主性发展矛盾等问题。未来的行政区划调整要注意完善制度构建，审慎对待区划改革；转变政府职能，明晰各级政府职责；推进协同共治，创新城市管理体制。

关键词：撤县设区；县改区；行政区划调整

一、问题的提出

1983年，我国开始正式实行“市管县”体制，原本隶属于省级行政单位的县级行政单位，改由其所在的地级市（或直辖市）代管，但代管县有比较大的行政、人事、财政和规划权。20世纪90年代以来，我国城市化水平逐渐提高，行政边界对城市规模扩张的束缚越来越强烈，城市开始谋求通过撤并代管县以设置直管的市辖区的方式来扩大都市区的范围，提升中心城市的规模。此外，浙江等省份开始探索“省直管县”改革，通过省直接管理县财政的方式来减少行政层次，这对地级市的发展空间和财政收入造成了一定的冲击。在城市化加速发展和推进“省直管县”的背景下，撤县设区开始成为行政区划改革新的热点。民政部的数据显示，1998年至2012年间撤县设区的数量达158个。党的十八大以来，国务院共批复撤县设区88件，占全部县级以上行政区划调整总量的55%，①撤县设区已经成为县级以上行政区划体制改革的主流。随着2016年上海崇明县撤县设区的通过，北京、上海、广州、深圳四座中国经济最为发达的一线城市全部迈入“无县时代”。目前南京和武汉等省会城市也已经完成了撤县设区的进程，许多一般地级市也紧随这股浪潮。根据国家统计局的数据，全国市辖区数量从1998年的737个增至2017年的962个，占县级政区总数的比例从26%提高到34%；县级市和县数量之和占县级政区总数的比例则从68%下降至60%。②相關数据显示，我国已有150多个城市进行了撤县设区改革。这些数据显示撤县设区已成为中国最为广泛且持续的行政区划改革之一。

行政区划是事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，对政治稳定和整体社会进步具有重要影响。对于“撤县设区”这种大范围、高频度的行政区划调整要投入足够的关注：市辖区与县这两种行政建制有何区别？撤县设区的实质是什么？撤县设区在帮助城市拓展发展空间的同时，又会带来哪些问题？未来的行政区划调整应采取哪些对策？对于这些问题，必须有一个清醒的认识。

二、撤县设区的实质

撤县设区指撤销原来隶属于地级市或直辖市的县（县级市），同时在原县（市）行政区域设立该地级市或直辖市的市辖区的行政区划变更行为。要理解撤县设区的实质，首先要明晰县与市辖区这两种行政建制在政府职责、机构设置和财税体制等方面的差异。

（一）县与市辖区的差异

在行政体制和行政级别方面，县和市辖区是相同的。县与市辖区都建有完整的地方国家政权体系，是一级地方国家行政区域，都属于县级政区。在政府职责方面，县是与农村政府过程相适应的政权建制，中心工作是农业问题，县政综合性强，职责体系相对完整，在自身发展和规划方面享有较大的独立性和自主性，有较大的行政、人事、财政和规划权；而市辖区是与城市政府过程相适应的政权建制，只具有相当有限的独立性，市辖区与市职责交叉，承担的职责在很大程度上取决于市对区的需要，区政府主要任务是在市委、市政府的统筹下，管理城市和为社区提供社会化服务。在政府机构设置方面，由于管理独立性较强，县政府机构中设立公安局等内设机构；而部分区级机构属于市政府的分支机构，不列入区政府的建制，不被区政府领导，例如公安分局等。在财税体制方面，县财政相对独立，属于一级财政，有完整独立的预算体系；而市辖区的财政不是一级完整意义上的财政，区政府的财政由市政府分配预算，大部分财税都要上交给地级市。除此之外，区一级政府可按增值税、营业税等总和的7%提取城市建设税费，而县是没有这一税种的。

（二）政区性质与政府过程的转变

县和市辖区作为两种不同的行政建制，在政府职责、机构设置和财税体制等诸多方面都有较大的差异。从县与市辖区的这些差异中可以看出，撤县设区不仅仅是简单的名称上的变更，更是涉及政区性质转变和行政权力纵向调整的行政区划改革。首先，撤县设区是由农村政区转变为城市政区的过程，其中伴随着县域经济向城区经济的转变和农民身份向市民身份转换的社会重塑；相应地，对应到政府过程上来，撤县设区的实质是农村政府过程向城市政府过程的转变。撤县设区使得“市-县政府过程”转变为“市-区政府过程”，使得相对独立的县制管理模式转变为依附性的市辖区管理模式，涉及行政权力在不同层级的调整和市县两级纵向府际关系的变化，是市县博弈的结果。

三、撤县设区导致的问题

合理有序的撤县设区是适应城市化发展进程的有益变革，是经济繁荣和社会进步的重要标志。对于地级市和直辖市而言，撤县设区有利于解决行政边界对城市发展的束缚，扩大城市的发展空间，打破城乡分割和行政壁垒，促进区域政治经济一体化，在更大的地域范围内统筹规划管理；对于城市建成区而言，撤县设区能够分解城市建成区的人口与功能，为老城区减压减负；对于被撤的县而言，撤县设区能带动基础设施建设，提高居民的生活质量，拉近外地投资者的心理距离，增强经济发展的活力，促进县与主城的融合，提升县的区域形象。但是，由于我国行政区划调整的标准不明确，相当一部分的撤县设区都是受地级市官员利益驱动的轻率改革，违背了撤县设区的初衷，可能造成一系列的问题。

（一）导致假性城市化和跳跃式城市化

撤县设区行政区划调整之后，新设区人口和空间被纳入城市范围，但由于其仍有大面积的农村形态，这就形成了一种假性城市化。在撤县设区后，有些地方的农民“被上楼”，首先实现的是居住方式的城镇化，但就业方式城镇化这一常规起点却没有完全实现，没有实现农民到市民身份的转化，在城镇化过程中呈现出跳跃前进的状态。有学者将这种城镇化称为“跳跃式城镇化”，这种行政城市化与实质城市化的严重错位违背了城市的成长规律。一方面，假性城市化和跳跃式城市化对于政府统计工作和政策制定会造成误导，新设区实质上的农村地区和农业人口往往难以被识别，原有县建制下的农村经费补贴等资源很可能减少或被取消，对新设区的经济发展可能造成不利影响；另一方面，假性城市化和跳跃式城市化仅仅停留在统计数字上，无法解决农民就业问题，也无法让农民真正完全享受与市民同等水平的教育和医疗等公共服务，导致同城不同待遇的问题，居民缺少对城市的认同感和归属感，缺乏参与城市事务的积极性，可能会引发新的社会矛盾和冲突。总而言之，在撤县设区条件不成熟的情况下，假性城市化和跳跃式城市化可能会出现，而这种城市化方式会带来一系列问题，阻碍撤县设区发挥其应有的功能。

（二）导致统筹性和自主性发展的矛盾

由于城市政府管理的整体性要求，市辖区理应是行政分治区，地级市政府有统筹城市发展的需要。而新设的区政府由于路径依赖，往往难以适应自主权的降低，在撤县设区初期仍有自主性发展的需要。撤县设区容易导致城市统筹性和自主性发展之间的矛盾，在城市规划等方面造成利益协调冲突，市与区之间很有可能需要经历一个漫长而缓慢的磨合过程。一方面，撤县设区后，市政府从城乡分治到城乡合治，将面临大量既复杂又具体的事务，但很多时候市级职能部门的权力难以向新设区渗透。实际上，新设区仍以农村为主要形态，市政府既要承担城市管理职责，又要承担农村的公共服务职责，这种情况往往不利于整个城市的整体发展。有研究表明，撤县设区虽然在一定程度上带来了经济增长，但没有真正打破行政区经济。原因在于行政区划调整后，地级市仍主要依赖要素扩张的传统粗放型增长模式，并未带来增长效率的质量，甚至还牺牲了增长效率。另一方面，新設区自主权降低，可能导致得到的经济与政治双重激励降低，不利于新设区经济的发展和城市的建设。此外，对于一些已经形成发展特色的乡镇地区来说，在被匆忙纳入城市管理框架后，往往因为让位于城市的整体发展而削减特色产业，这对于当地特色经济的发展会造成巨大冲击，削弱县域的活力和竞争力。在某些情况下，撤县设区会进一步导致“市刮县”，通过行政手段将原来县的各种资源往城市建成区聚集，剥夺原有县域的土地和资金，忽视原有县域的发展和当地居民的利益。

四、对撤县设区的展望与建议

对于撤县设区的消极影响，中央政府和地级市政府均应重视并警惕。为了预防和解决撤县设区导致的问题，使撤县设区能够充分发挥其疏解城区功能、促进新老城区融合发展、更好地提供公共服务的功能，未来的行政区划改革应该从制度构建、职能转变、管理体制创新等方面采取积极措施。

（一）完善制度构建，审慎对待区划改革

多数撤县设区问题的根源，都在于撤县设区的不规范和不合标准。通过完善撤县设区的制度构建，审慎对待行政区划调整，从严控制不符合标准的做法，是解决假性城市化和跳跃式城市化等问题的根本途径。

目前我国关于撤县设区等行政区划调整的制度构建非常不完善，主要表现在以下几个方面：首先，缺乏关于撤县设区等行政区划调整的明确的法律依据和执行程序，现有法律位阶较低且陈旧过时；其次，宪法和《地方组织法》对于县和市辖区的职责规定过于笼统，对二者的区别没有详细说明；最后，缺乏行政区划调整责任追究制度，对于不合理不规范的撤县设区难以追责。制度的不完善在一定程度上引发了撤县设区的盲目扩大化，进而造成了种种问题。清晰的标准和程序对于规范撤县设区的现实操作是必不可少的，今后的行政区划调整要重视撤县设区标准和程序的完善，科学、合理、细致地制定关于市辖区设立条件和设立程序的政策体系。另外，作为国家权力的空间配置方式，城市行政区划调整的本质永远都是政治的决策与权力的重置。企图通过行政区划调整解决经济发展问题是不长远的，对待行政区划改革应该审慎。应淡化撤县设区的经济功能，弱化官员对行政区划调整的过度依赖。建立和完善相应的追责制度，遏制官员通过撤县设区追求政绩的想法。对于确实需要设立市辖区并且符合条件的地级市和县，应在上级政府的监督下，审慎推进撤县设区工作。

（二）转变政府职能，明晰各级政府职责

县政府调整为区政府后，政府职能转变能否到位在很大程度上影响了撤县设区的成效。当前撤县设区之所以带来了许多问题，是由于政区性质转变之后，政府职能未能及时调整。如果不能明晰地级市政府和新设区政府的职责，撤县设区的诸多矛盾都无法解决。

在撤县设区的初期，由于新设区仍有农村形态的存在，新设区政府的职能重心必然不同于城市建成区的政府，其应主要承担农业发展和公共服务的双重职能，不可偏废其一。随着新设区经济社会的不断发展，区政府应转变工作重心，开始着力发展当地的第二产业和第三产业，逐渐减少农业人口和农村形态，提高城镇化、工业化水平，为融入中心城市体系做准备。此外，随着区域城市化水平的提高，区政府应逐渐提高城市公共服务职能的比重，直至以公共服务职能为重心。关于地级市政府的职能，一方面，市政府应当以社会管理和公共服务为重心，减少对新设区经济的干预，而是借助市场的力量去打破行政区经济，把为新市民提供管理和服务作为工作重点，主动了解新设区居民的切实需求，强化组织协调，稳步有序推进新设区公共服务的发展；另一方面，市政府还应加强统筹和协调的职能，承担更多的城市建设职能，加强对新设区建设工作的统筹规划，推动新设区公共交通等基础设施和公共服务设施的建立和完善，促进新设区与中心城市的融合。另外，市政府还要承担协调区际关系、区县关系的职责。

（三）推进协同共治，创新城市管理体制

为了将新设区彻底转变为城市型政区，还需要创新城市管理体制，推动新设区与主城的融合，构建纵向政府间的伙伴关系。通过调动多元主体共同参与，构建政府与社会间的伙伴关系，推动协同共治，促进新设区居民身份的转变。

市政府要推动新设区公共服务和基础设施发展规划与中心城区的对接和融合，密切新设区与中心城区间的联系，落实同城同待遇，通过提供平等的公共服务让新设区政府以及居民享受到撤县设区的实惠，充分调动新设区政府和居民参与城市建设的积极性。通过加大对新设区的财政投入、加大财政分成比例等调整财政管理体制的手段，确保新设区有足够的财力，激励新设区积极投入到新区的建设中。通过农业产业结构调整和发展第三产业等手段，一方面为新设区的经济发展提供良好的环境，另一方面让新设区保留一定的发展自主性，稳步推进经济发展和新型城镇化。充分发挥多元主体的作用，广泛发动社会组织等社会力量参与社区治理，加强对新设区居民进行社区化管理，注重宣传和引导，培养其自觉遵守社会公共秩序和道德规范的意识；在政府部门的指导下，通过引入相关企业和社会组织等专业组织，为新设区居民提供必要的就业指导和技能培训，激发其增强技能的热情，培养其适应新市民生活的必要技能；组织开展文化互动活动，全力促进文化融合，弥合文化隔阂，推动新设区居民的市民化，引导其建立对城市的认同感和归属感，促使其在思想观念等方面真正融入城市。

注释：

①根据民政部网站（http：//xzqh.mca.gov.cn/description？dcpid=1）公布的“县级以上行政区划变更情况”信息整理所得，数据截至2018年7月2日。

②根据国家统计局网站（http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01）公布的年度数据整理所得。

参考文献：

[1]朱光磊.当代中国政府过程（第3版）[M].天津人民出版社，2008.

[2]朱光磊.中国政府发展研究报告（第3辑）[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[3]高祥荣.“撤县（市）设区”与政府职能关系的协调[J].甘肃行政学院学报，2015（03）：29-40.

[4]浦善新.县改区热观察[J].决策，2011（01）：60-61.

[5]邵朝对，苏丹妮，包群.中国式分权下撤县设区的增长绩效评估[J].世界经济，2018，41（10）：101-125.

[6]叶初升，高洁.行政区划调整的经济绩效——来自县改区的证据[J].广西社会科学，2017（01）：61-68.

[7]叶林，杨宇泽.中国城市行政区划调整的三重逻辑：一个研究述评[J].公共行政评论，2017，10（04）：158-178.

[8]殷洁，罗小龙.从撤县设区到区界重组——我国区县级行政区划调整的新趋势[J].城市规划，2013，37（06）：9-15.