城乡融合发展，动“土”是关键

李铁

2019年5月5日，中共中央、国务院颁发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（下称《意见》），引起了社会广泛关注。《意见》在强调进一步深化户籍管理制度改革、健全农业转移人口市民化机制的同时，在推进集体土地管理制度改革方面，也提出较为明确的要求。可以说，改革的力度之大，将对中国的城镇化进程产生深远影响。

土地管理制度改革，一直是农村改革的难点。其实十八届三中全会就已经对集体土地入市提出了明确的战略性要求，但是在实际的操作过程中，进展步履维艰。原因在于动“土”事关农业的发展和农民的切身利益，多是从稳定的角度出发，防止影响农村发展的大局。

但是，仅仅从保护农民利益的角度出发，不愿意解决农村土地的制度性问题，实际会给农民的利益带来巨大损害。

例如，低价征用土地，把更多的土地增值收益转化为城市的基础设施建设资金，转换为对城市建设的投入，但更广大的农民的切身利益却难以得到保证。因为闲置土地无法按照市场化规则，纳入城镇化进程。而且一次性补偿的形式，使得农民和农村集体经济组织无法把自己的土地和地上所有物的资产价值，通过与城市资本的合作，转化为长期收益。

对于亟待进城落户的农民来说，家乡的土地和房屋不能按照市场的价格变现，也直接影响到进城落户定居以及长期就业的启动资金。对于城市未来的发展来说，目前征地制度的成本过高，严重影响到招商引资的补偿成本和居民住房的成本，也迫切需要开启新的制度变革，降低城市产业的发展成本。因此，从城乡两头都需要解决用地和发展的瓶颈。

有望更充分实现土地价值

这次《意见》提出在农村确权的基础上，实行适度放活宅基地和房屋使用权，并明确了宅基地的资格权和房屋的财产权，与过去相比已经有了较大的突破。资格权实际上是一种可有偿转让的权利，而房屋财产权则是更加明确了未来可流转和抵押的前提，为未来搞活农村集体建设用地和宅基地，按照市场化的方式流转奠定了政策依据。

允许县级政府优化村庄用地布局，打破了土地只能在集体经济组织内部流转的范畴，为宅基地和集体建设用地的流转扩大了空间，可以更高地实现土地利用价值。

过去，宅基地的转让只能在农村集体经济组织内部进行，无论是宅基地还是房屋都无法实现市场价值最大化，也不能参与城镇建设开发。除非在城市的开发范畴之内，通过政府征地才有可能获得更多的补偿。

现在的政策提出，在符合规划、用途管制和尊重农民意愿的前提下，实现乡村零星分散的存量建设用地的有效利用。也就是说，只要通过申请批准，符合规划用途，可以在县一级盘活分散的宅基地等零散的集体建设用地，并按照市场化方式进行流转，对于农民来讲，比以往等待批量开发的城乡建设用地增减挂钩，又前进了一步。

对于地方经济的发展来说，盘活闲置的土地资源，可以深入到村庄，可以不用进行整村的拆迁，减少各种矛盾的激化。

值得注意的是，这次《意见》提出，以省为单位确定统一的宅基地面积标准，是在规范宅基地资格权的基础上，提倡节约建设用地，促进流转，做了进一步规范的界定。也就是说，既然宅基地是国家保障农民最基本的利益，通过集体土地所有者，也就是集体经济组织分配给农民的一个基本权益。在标准确定之后，也就意味着这个权益未来是可以通过有偿的方式进行转让的。

从省一级层面来确定统一标准，对于农村土地确权来说既进一步规范了农民获取宅基地的资格，也防止了以往出现的标准不一、利用权力多占地的现象，在一定程度上有利于农村集体建设用地资源合理公平的分配。

推进集体建设用地入市，《意见》给予了明确的要求，并特别说明可以就地入市和异地入市。

从文件本身看，至少在土地价值可以实现最大化的基础上，并没有明确提出是否允许村集体经济组织选择级差地租较高的地方参与城市建设的开发，还是由政府主导的异地入市。

从另外一个层面上看，似乎在户籍管理制度配套改革中的人地挂钩政策，使经济发达地区因人口流入导致公共服务资源供给短缺，使长期不能解决农业转移人口落户的城市开了一个口子，有利于通过集体建设用地异地入市，解决人口流入地区的土地资源稀缺的问题。

希望改革的步伐能够大一些

在完善乡村金融服务体系方面，《意见》明确提出，可以实现对农村集体建设用地以及房屋等担保融资，并实现入市集体建设用地与国有土地在资本市场上同地同权。也就是说，允许农村集体建设用地作为抵押担保，为农村经济的发展解决农村金融资产缺位问题，提供了土地资产化的途径。

集体经济组织如果寻求开展农业以及非农经济的多种经营模式，可以通过抵押土地获取融资，大大拓宽集体经济组织资金来源的渠道，促进了农村经济发展的活力。只是，在农民是否可以利用自己的房屋和集体建设用地的资格权作为贷款的抵押物的问题上，《意见》没有进一步的明确。

很多人关注这次文件是否涉及小产权房的问题，以及城市居民是否可以到农村购买住房等问题。其实从最近各地采取的一系列政策来看，例如严格禁止城市居民利用农业经营活动在农村私自乱盖住宅和经营性场所等，已经给出明确的信号。

一方面，要逐步放开农村集体建设用地市场，实现农村集体建设用地价值的最大化，让农民和农村集体经济组织在城镇化进程中获取最大收益。另一方面，强化监管，限制城市居民私自下乡购买农村集体建设用地和农业用地。

两个措施同步进行，就是防止造成政策误导，导致在集体建设用地进入市场过程中，出现“一放就乱”的情况，进而影响到改革的统一部署。

集体建设用地改革事关农村改革的全局。对于促进乡村振兴、推动农业现代化、鼓励城市资本下乡具有十分重要的意义。但是，不论从稳定农村的大局及稳步推进城镇化进程出发，还是从如何有效利用农村集体建设用地的闲置资源的角度出发，推进农村集体建设用地的改革不宜太快。

毕竟我们有巨量的城市资产，对于农村集体建设用地的开发如果一哄而上，可能不仅不能有效利用闲置资源，反而会造成更大面积的资源浪费，会出现更多的短期逐利行为。

中国农村的发展需要城乡融合同步发展，也需要继续深入农村改革的探索。如何更有效地利用好闲置的农村资源，确实需要从经济发展的全局来考虑。

虽然这次《意见》的颁发在已经提出的改革目标中前行了一步，但是还需要继续深化探索。

其中，如何利用好改革契机，更好让市场化因素激活城乡资源，降低发展的成本;如何让更广泛的城市资本通过更为灵活的方式参与农村的开发，并不局限在农业开发领域;如何更好实现农民的宅基地和地上的房屋的价值，成为农民带资进城的资本，成为农民进城的助推力是仅靠政府，还是发挥政府和市场的多种作用来参与城乡融合发展，还需要更为深入的探索。

当然，最值得关注的是，各地如何贯徹这次的城乡融合发展文件的精神。文件提出了改革的方向，各地是否可以根据自己的实际进行探索，继续进行改革的实践？还是把所有的改革继续停留在试点，或是城乡融合发展的试验区内？

希望改革的步伐能够更大一些，各地在贯彻文件精神过程中，是否可以根据自己发展中存在的具体情况，尤其是针对经济发展出现的各种制约因素，本着对农民有利、对乡村振兴有利、对破解当前各类矛盾有利的前提，开展丰富多样的实践，为下一步改革政策的出台提供更好的经验，值得观望和期待。

（作者系中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家）